［中图分类号］D922.292 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—867X （2007）01—0041—05 我国信用担保起步较晚，但发展迅猛。截至2004年10月，我国信用担保机构总数已达3900家，且从当年情况看，是以每月增加100家的速度在发展。[1](P8) 中小企业信用担保，能够提高中小企业的信用程度，解决中小企业发展中“融资难”这个首要问题，并推动我国社会信用体系的建立和整个社会信用环境的改善。因此，国家已将发展中小企业信用担保作为一项长期国策。2002年6月颁布的《中小企业促进法》也将“信用担保体系”、“担保机构”等概念首次引入我国的法律体系，从某种意义上说，也为以服务中小企业为主要特征的信用担保业做了法律定位。《中小企业促进法》还明确规定：“由国务院制定中小企业信用担保管理办法；由省、自治区、直辖市根据当地具体情况制定有关实施办法”。可以说，中小企业信用担保业面临繁重而又紧迫的法律制度建设任务。 一、我国中小企业信用担保法律规范体系的建设 目前，我国已经初步建立了以《合同法》、《民法通则》为基本法，以《担保法》为核心，以《中小企业促进法》、《商业银行法》等为配套，以最高人民法院《司法解释》为补充的担保法律体系。此外，国务院正在制定《中小企业信用担保管理办法》，与《担保法》相关的《物权法》也正在制定过程中。近年来，国家有关部门相继出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》、《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见》、《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》、《关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》、《中小企业标准暂行规定》等一系列政策文件，引导和促进担保业的发展。为了应对现实中出现的各种问题，一些地方政府根据国家有关文件精神，还自行制定了一些地方性法规，如上海制定了《上海市人民政府关于小企业贷款信用担保管理的若干规定》，北京制定了《北京市中小企业担保资金管理办法》、《北京市小企业担保资金实施细则》，云南省制定了《云南省融资担保管理暂行办法》。这些与中小企业信用担保相关的法律、法规等规范性文件，对中小企业信用担保业的发展起到了一定的积极作用，但其不足仍然是明显的。 （一）缺乏专门法律法规进行规范 中小企业信用担保体现着政府的政策性使命，它不同于一般经济生活中的担保，信用担保机构也不是普通的民事主体，信用担保机构的业务性质要求必须建立完备的社会支撑体系、良好的运行机制和有效的风险控制机制，要求政府给予财政、税收优惠政策支持等等，这些特殊条件在规范一般性担保行为的《担保法》中并没有得到体现。虽然信用担保机构的担保业务可以按照已有的民商法律规则进行调整，但信用担保作为一个行业，其市场准入和退出条件、从业人员资格、内控制度、担保业务范围和种类、贷款担保责任、与一般企业法人担保行为的区别等问题，以及规范信用担保机构与政府、金融机构、中小企业等各方的权利和义务关系，则必须有专门的法律制度进行调整。只有这样，才能保证担保机构的生存和发展。 另外，信用担保机构普遍存在实力不如银行，而又要面对比银行贷款业务更为棘手的难题，必须长期依赖国家产业政策的倾斜，而有关的产业政策最终要以法律、法规的形式出现，才能将其作用发挥到较好的水平。 （二）现有立法效力等级低，权威性有限 从前述我国信用担保业的立法情况看，相关法律建设仍然滞后于信用担保业的发展速度。目前国内还没有一部专门的法律、法规和规范保护信用担保行业，现行规范基本上是国家各有关部门出台的部门规章和地方政府根据有关法律和政策自行制定的地方性法规。一方面，这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保行业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，也难以提供有效的政策支持和保护；况且部门规章属于指导性文件，缺乏法律、法规的刚性，使得实际执行中的效力和作用受到影响，不利于信用担保行业社会环境的整体改善；地方性政府规章则只适用于该地方，况且某些规章是地方政府投资设立某个信用担保机构时制定的适用于特定信用担保机构的规则，如上海市的“规定”是为上海市政府与中国经济技术投资担保有限公司联合运作信用担保资金而制定的，北京市的“办法”是为了北京市政府与中国经济技术投资担保有限公司、北京首都创业集团联合运作信用担保资金而制定的[2](P160)，不具有普遍意义，甚至不能适用于某一地方的其他信用担保机构。另一方面，这些部门规章和地方性政府规章的某些规定也不尽合理。例如，1999年原国家经贸委的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）将政策性信用担保和商业性信用担保混为一谈进行规制，以至于限制了商业性信用担保机构的发展空间，同时增加了政策性信用担保机构的风险。而且，《指导意见》虽然提出了反担保、再担保、担保保证金等用以化解风险的制度，但都是只字片语，几乎不具操作性，对风险补偿机制的规定粗糙，致使某些信用担保机构仅发生一两次代偿便关门。
