国有农垦企业作为农业领域的“国家队”，长期以来在生产供应、技术推广、结构调整导向等方面一直发挥着极其重要的作用。但是，作为国有企业的一部分，与国有工商企业一样，国有农垦企业也存在许多因旧的计划经济体制安排所造成的先天性体制缺陷和机制障碍，它们严重制约着国有农垦企业在新的市场经济条件下的发展与壮大，因而国有农垦企业也面临着以改革求发展的时代性课题。 虽然，自改革开放以来，国有农垦企业一直处在不停的改革与调整之中，自1979年开始，先后进行了“财务包干”、“利改税”、“承包经营”、“场长负责制”、“农工商一体化”、“双层经营”、“三项制度改革”等改革与调整，并都取得了阶段性成效，但是这些改革基本上属于以放权让利为主要内容的改革，没有触及到计划经济体制下传统企业制度本身的改造，长期困扰农垦企业发展的政企不分、产权不清、自主权不落实、自我约束机制不健全等问题，始终未能得到根本解决，致使农垦企业活力不足、经济效益不高、现代化、 市场化步伐不快。1994年上半年开始，农业部农垦局组织在系统内进行以建立现代企业制度、组建企业集团为核心的新一轮改革试点。两年多来，改革取得了积极进展，先后有上海农工商（集团）总公司、江苏新洋农场等企业完成改革转制，初步走上新的体制轨道，还有一批企业分别处在制定方案、实施方案之中。但是从整体上看，改革显得进展缓慢，甚至是步履艰难，同时也没有引起有关部门及社会的应有关注与支持。 从各地改革实践所反映的情况看，国有农垦企业改行现代企业制度遭遇了许多非常实在的难题，其中最普遍的问题主要集中在以下几方面： 思想认识难到位。改革开放以来，农垦企业获得长足发展，经济运行状况普遍较好或正常，因而不象许多国有工商企业因陷入亏损困境而“不得不改”那样，国有农垦企业缺乏改革的压力，改也可，不改也行。同时，因建立现代企业制度改革是对经营体制和管理方式的改革，缺少过去“放权让利”型改革的优惠、利益吸引，使一些企业缺少争取改革的动力。另外，由于现代企业制度是完全崭新的经济课题，实施起来难度极大，因此许多企业管理者都程度不同地存在畏难情绪。甚至，有的企业及其领导人，特别是农场一级的管理者们担心因“清晰产权、规范出资者与经营者权责、组建集团”举措会造成实际的“收权”，因而从内心深处不接受改革。 产权难界定，资产难评估。国有农场资产的形成、来源复杂，有国家投资、行政划拨、集体带入、职工集资积累等，投资主体难以认定。仅就国有资产部分看，因管理层次多，确定产权归属就是一个极易引发利益争端、行政扯皮的问题。这种状况使资产界定、产权归属判定工作十分棘手。另外，因缺少必要的法规、政策依据，使土地估价等资产评估工作难以进行。 政企难分开。国有农垦企业具有综合性、社区性特点，一个农场就是一个十足的社区，企业长期兼有政府职能、社会职能。建立现代企业制度必须实行政企分开，但在实践中，因从企业分离出的文、教、卫、公、检、法等职能地方政府不愿接管而使政企分开的努力成为一厢情愿。另外也有极少数的企业管理者不愿搞政企分开，担心失去行政级别、退出政府序列。 历史包袱和社会负担难消化。因历史原因，一部分国有农垦企业长期背负政策性亏损包袱及历史陈债；另外，所有农垦企业都必须负担离退休职工养老开支及各种社会负担，这些负担使许多企业陷入困境，但一时很难找到稳妥的、各方都能接受的消化负担的途径。 合作伙伴难寻找。理想的现代企业制度改革是建立多股东持股的股份有限责任公司，这必须有相应的投资者、合作者参予方可如愿。但由于国内投资市场、产权交易市场发育滞后，再加上农业领域存在资产流动性差、投资吸引力不强等因素的影响，农垦企业改制难于引起工商业投资者的关注和合作兴趣，因而改制的农垦企业绝大多数只能搞成国有独资企业，难以发育出理想的法人治理结构和现代资产运营方式。 以上困难都是非常实在的、难以回避的难题，但并不是不可攻克的难题。如何消化这些难题，成为推进建立现代企业制度改革步伐的关键。一般地讲，要针对不同的难题采取相应的对策，例如解决思想认识问题，就要通过加强学习、宣传来解决；对于政策支持问题，就要通过积极争取政府及相关部门予以关注和支持来解决，等等。但仅仅按这种思路来寻找解决难题的办法是不够的，因为改革是创造性、探索性的事业，应该讲究策略艺术，这样才能化难为易，革故鼎新。这种策略首先要到先行的改革试点实践中、特别是成功的典型中去寻找和发掘，其次就得依靠不懈的、大胆的探索、创新来发现。综合各方面情况，笔者认为，推动国有农垦企业建立现代企业制度改革应遵循三项基本策略原则： 其一，先易后难，选准改革突破口。改革决不能按理想设计、按步就班地推进，而必须寻找易于打开局面的突破口。在改革层次上，可以分别从顶层与基层入手，即从改垦区农场管理局为集团公司、改农场生产队为独立企业法人入手。因为这两个层次的改革当事人积极性最高、外部关系最简单、阻力和困难最小，而且，只要这两个层次改好了，整个改革就有了依托和阵地，有了基本框架，以后的难题就相对容易解决。在改革对象选择上，要选择那些整体素质好、经营状况好的企业先行改革，因为这样的企业往往改革积极性高，改革愿望迫切，而且经济回旋余地大，也易于获得外界支持，因而改革容易成功。
