加快小城镇建设，是发展农村市场经济的迫切要求。然而，在目前的现实条件下，小城镇建设存在许多亟待解决的问题。表现为：规划过时、乡镇企业布局分散、户籍制度改革滞后、保障体系不健全、建设资金不足等等。要解决这些问题，必须首先建立一套行之有效的小城镇政府的经济管理体制，增强乡镇政府的调控功能。目前，乡镇政府的调控功能严重弱化，制约了小城镇建设的步伐。 （一） 如何增强乡镇政府的经济调控功能，加快小城镇建设的步伐。目前实际运行过程中，可选择的有这样几种思路： 一是直接管理型。这是一种典型的行政管理办法，其特点是强制性。表现为：以微观管理为主，依靠行政手段直接经营管理企业。在计划经济时代，这种行政方法运用得很普遍，但随着市场经济体制的逐步建立，它已越来越不适应了。当然在这种管理办法下，乡镇政府有调控能力，但制约了经济的发展活力，可以这样说，它是以“效益换调控”。 二是自由放任型。改革开放以来，特别是处于“放权让利”阶段时，不少地区放权过度，严重失控，人、财、物、产、供、销等权力全部下放到企业，甚至资产收益权及处置权也完全交给厂长，乡镇政府成为名义上的资产所有者的代表，实际上完全放弃了应该享有的权力。在企业制度比较健全的情况下，放权是必须的，否则企业自主经营就会成为一句空话。可以这样说，这种办法的初衷目的是想以调控功能换取某个乡镇企业乃至整个乡镇范围内经济效益的提高，但事与愿违。 三是成立乡（镇）农工商总公司。前一段时间，鉴于增强乡（镇）区域调控功能的需要，不少地区纷纷建立了乡（镇）农工商总公司，总公司下设工业、农业、多种经营等分公司，乡（镇）党委书记任董事长，乡（镇）长任总经理，其他乡（镇）领导担任副职，公司代表本乡（镇）的企业对外进行业务活动，公司不具有法人资格。运行一段时间以后，人们发现，成立乡（镇）农工商总公司对强化乡（镇）政府的调控功能、对本乡（镇）范围内的经济发展所起作用有限。因为农工商总公司只是一个名义公司，其本身没有独立资本，不具备独立法人资格，不能独立承担民事责任，因而也就不能成为市场竞争的主体，这与社会主义市场经济的要求是相悖的。 由此看来，这几种思路都不能很好地解决乡镇调控功能问题，影响了小城镇建设的步伐，制约了乡镇经济的发展。 （二） 要强化乡（镇）政府调控功能，加快小城镇建设步伐，必须面对实际，找出一条既适应市场经济要求，又能促进地方经济发展的全新思路。笔者认为，组建乡（镇）股份制集团公司是强化乡（镇）政府调控功能，加快小城镇建设的理想选择。 组建乡（镇）股份制集团公司，即以资产为纽带，由本乡（镇）范围内的法人企业为主，组成跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团，其核心企业办成有限责任公司。按照《公司法》的要求，公司对本乡（镇）范围内的企业通过资产关系进行控股经营，公司实现统一规划、统一投资、统贷统还、统一对资产保值增值负责、统一海外经济活动，以产生单个企业和松散的企业联合所没有的特殊作用，实现规模经营，提高经济效益。现就成立乡（镇）股份制集团的基本做法简述如后： （一）基础工作 具体体现在四个方面：首先是清产核资。由评估人员和有关人员共同对集团所涉及的企业资产、债权、债务全面进行清查；其次是评估作价。由评估人员选择适当标准，科学的方法对资产价值进行判断和计算，得出评估结果，包括编制评估方案，具体评估计算和提出评估报告三个阶段；再次是产权界定。在一定范围内明确产权归属，使产权主体真正落实到位，实现产权主体具体化人格化，它是产权明晰的具体表现；最后验收确认，有权部门对企业资产评估结果在合理性、真实性、科学性、合法性等方面进行检验和认定，并出具验资证明。评估报告须经有资格的机构和人员确认才具有法律效应。 （二）股份化改造 1.组建乡（镇）集体资产经营管理有限责任公司。 具体思路：由乡（镇）集体资产经营管理公司与县国有资产管理部门共同发起组建。乡（镇）集体资产经营管理公司以本公司全部资产所折股份投入，县国有资产管理部门以“县财政部门或国有资产管理部门对该乡（镇）股份合作制企业投资所形成的股份”以及部分现金投入，按照《公司法》的要求，组成规范化的股份制企业。 需要指出的是，“财政部门或国有资产管理部门对某乡镇股份合作制企业投资所形成的股份”已经包含在该企业的所有者权益之中，再把它用来投向新设的乡集体资产经营管理有限责任公司，不就成了“一女二嫁”吗？对于这类问题，笔者曾经提出“换股”的设想。其具体思路为：县国有资产管理部门在将“县财政部门或国有资产管理部门对该乡（镇）股份合作制企业投资所形成的股份”投向乡（镇）集体资产经营管理有限责任公司之后，成为乡（镇）集体资产经营管理有限责任公司的一个股东。在公司内部享有股东应有的一切权力，承担股东应当承担的一切义务，这时国有资产管理部门不再是原股份合作制企业的股东。另一方面，该股份合作制企业所减少的股本金可以由新成立的乡（镇）集体资产经营管理有限责任公司进行再投资，从而使乡（镇）集体资产经营管理有限责任公司在该企业的股本金比原来的集体股（本金）又增加了一块，这样该企业的股本金仍然不变，只是股东不同罢了。
