1989年初，湖南双峰县进行了以撤区并乡和放权为主要内容的乡镇体制改革。改革7年来，社会稳定， 农村各项工作都跻身全国或全省先进行列。1994年底，省委书记王茂林在双峰考察后高兴地说：“双峰县乡镇体制改革的经验很好，很值得在全省推广。” 一、改革的基本做法 双峰县地处湘中腹地，总面积为3715平方公里，人口88 万。 原设10个区、53个乡镇，平均每个乡镇30多平方公里，人口1.6万， 最小的乡为10余平方公里，人口不足一万；县里延伸到乡镇的分支机构，人、财、物被县区两个“婆婆”管着，乡镇政府有责无权，什么事也办不成，被群众称为“跛足”政府。条块分割的管理体制，肢解了乡镇政府的职能，加上乡镇区域过小，难以形成“拳头”办大事。针对上述弊端，从发展经济的需要考虑，进行了如下改革： 1、以原有集镇为依托，合理调整行政区划。 为了便于继续利用县直各部门在原区公所的分支机构等条件，决定以原有建制镇和原区公所所在地的集镇为基点，确定新乡镇行政区划。全县原有6个建制镇， 加上原区公所所在的10个集镇，共组建为16个新的乡镇；并以山系、水系、历史沿革、群众习惯和经济流向为依据，重新划定各乡镇行政区划范围。新设的16个乡镇，一般面积为100平方公里，人口5万来人。面积最大的177平方公里，人口最多的7.3万人。 2、以健全职能为基点，依法下放机构和职权。县直28个部门， 按照工作和发展经济的需要，都在乡镇设立分支机构，并与各乡镇分别签了依法放权协议书。凡人、财、物权在县的，全部下放给乡镇；对省地直接管理的部门，经协商后下放工作管理权和人事任免、干部职工奖惩建议权。放权时，注意区别情况，做到宜放则放，宜统则统。例如，对森林砍伐指标审批、干部跨乡跨部门调动、上级专项经费与物资分配等事关全局的职权，则继续保留在县。在乡镇所设立的28个分支机构中，人、财、物权全部下放给乡镇，并作为乡镇政府内设机构的，有财政、民政、国土、计育、乡镇企业办、经管站等6个单位；人、财、 物权全放但不作为乡镇内设机构的，有农、林、水、农机、畜牧水产、学区、文化、广播、司法等10个部门；下放部分职权，实行县乡共管的有工商、税务、粮食、食品、农电、法庭、派出所等8个单位。对供销社、 信用社，党组织关系下放给乡镇管理，农业银行的营业所、邮电支局保留原状，其权属关系暂时不变。 3、以精简、高效为标尺，设置新的乡镇机构。撤区并乡后， 县委、县政府组织专门班子，对乡镇职能进行逐项分解，明确哪些需要强化，哪些需要保留，哪些可以合并或撤销。在此基础上，设置新的乡镇党政机构。党委机构分组织、宣统、纪检三线，政府设置经委、农经委、财经委、城建委、教科文卫委、计生委、办公室和武装部六委一部一室，每个机构配备2—3人。同时，制定党委、政府工作条例，以此规范乡镇工作程序和行政行为。 4、以理顺关系、壮大财源为原则，相应建立乡镇财政包干体制。 撤区并乡当年，双峰就将教师、乡镇机关工作人员的工资、乡镇各项建设和社会事业发展等方面的事权，一并交由乡镇包干，由县财政预算转入各乡镇财政预算范围。紧接着，县财政部门采取“紧县保乡，放水养鱼”的政策，对各乡镇实行“定收定支，收支挂钩，总额分成或定额补贴，一定三年”的包干办法；在乡镇财政有了一定实力后，则变“紧县保乡”为“保县促乡”，推行“核定基数，定额递增上解或差额递减补贴，一定五年”的财政包干体制。并根据统筹兼顾的原则，对经济基础较好发展较快的8个乡镇，实行“定额递增上解”， 上解递增比例为12%～20%；而对经济基础较为薄弱，发展慢一些的6个乡镇， 则采取“定额递减补贴”的办法，每年补贴递减比例为2%～5%不等；对经济发展处于中等水平的2个乡镇，采取“核定基数，自求平衡”。1994年， 他们又根据分税制的特点和要求，对乡镇财政管理体制采取“大稳定、小调整”的办法加以完善，并及时建立了一整套与新体制接轨的会计制度和预算管理制度，从而保证了“新办法”的健康运行。 5、以消肿为出路，实施干部“三三”分流制。撤区并乡后， 原区乡镇干部都集中到了新的乡镇。解决富余干部的出路是：三分之一搞行政，三分之一进服务实体，三分之一到乡镇企业工作。并规定下乡镇企业、到服务实体承包或挂职的干部，编制仍保留在乡镇，原行政职能不变，基本工资、奖金随企业或服务实体的经营成效浮动，下不保底，上不封顶，尽可能创造宽松的竞争环境，让机关干部都乐意到企业和经济实体中去工作。 二、改革带来的巨大变化 改革就是解放生产力。双峰县改革乡镇体制7年， 各项经济指标成倍增长。全县国民生产总值由1988年的84093 万元， 上升到1995 年的158000万元（预计，下同），约增加2 倍； 工农业总产值由1988 年的99062万元，上升到1995年的292000万元，增长近3 倍； 工业总产值由1988年的33272万元，上升到1995年的185000万元，增长5倍多；农业总产值由1988年的65790万元，上升到1995年的112000万元，增长70.2 %；乡镇企业总收入由1988年的39277万元，上升到1995年的360000 万元，增加8倍；粮食总产量由1988年的45.8万吨，上升到1995年的56 万吨，增长22.3%；财政收入由1988年的2910万元，上到1995年的1.1 亿元（老口径），增加2.7倍；上交税金由1988年的2654万元， 上升到1995年的1亿元，增加2.8倍；个体私营经济，由1988年的25378万元， 上到1995年的20亿元，增加6.9倍；第三产业由1988年的16038万元，上升到1995年的31000万元，增加近1倍；人口出生率由1988年的16.96‰， 下降到1995年的12.29‰，下降了4.67个千分点； 农民人平纯收入由1988年的505元，上升到1995年的1500元，增加近2倍。
