一、引言 经济体制改革以来，相对于国有企业发展来说，中国的乡镇企业不仅增长快，而且效益也高。整个80年代国有工业企业每年平均增长大约8.5%左右，而以乡镇企业为主力军的集体工业企业则年平均增长18.5%，以作为衡量经济效益主要指标的全要素生产率增长率（TFP ）进行比较，国有工业企业每年平均增长2.4%，而集体工业企业为4.6%，是什么原因使乡镇企业得到如此迅速的发展？自80年代中后期以来，这个问题始终是国内外学术界关注的一个热点话题，按照西方主流经济学派的看法，国有企业之所以缺乏活力，一方面是因为政府在干预企业，没有一个政府官员对干预的效果负责，政府不能象个人那样获得相应的收益而不承担风险与损失；另一方面由于在缺乏有力的产权监督和相应的激励制度条件下存在着软预算约束，所以，解决的唯一途径是私有化。而中国的乡镇企业基本上是集体企业，而不是私有企业，为什么能够得到较快地增长？这是无法用私有化来解释的。林青松和威廉，伯德认为，乡镇企业的产权从总体上是清楚的，即它们属于乡镇政府所有。经济改革与财政承包以来，乡镇政府都有较强的财政动机和相对硬约束来兴办乡镇企业。社区政府已经变成趋利性的经济实体。我是同意这种观点的。问题在于同是财政承包体制下的政府，只不过是不同层次而已，为什么乡镇政府就能够有效地推动乡镇企业发展，而其它层次的政府就不能做到？本文的基本观点是，与各级政府对国有企业的控制相比，乡镇政府的管理幅度与管理层次数都比其它各级政府少，导致信息的传递成本较少，时间较快且符合企业的需要，从而使乡镇企业的经济效率比国有企业高。所以，调整对国有企业的管理层次和组织必不可少，而要做到这一点，只进行权、责、利的调整是不够的，需要在各级政府之间进行产权分配。 二、管理体制比较 在企业的产权归政府所有的条件下，政府与其所属企业的管理关系仍保持着一种以等级组织为特征的上级与下级的关系（盛洪，1992）。在这种关系中，政府要实现最佳的管理效率需要对管理层次和管理幅度作出有效的安排。管理学证明，一个管理人员即企业中的上级，可以直接管辖4—11人。随着企业内各部门的增加， 企业就必须增加管理层次。但是，管理层次越多，最高领导与最低的被领导之间的信息传递被泄漏和扭曲得越大，以致管理层次被称为信息的过滤器。同时，政府对企业的管理幅度越大，他在人事、财务、物资供应和计划等方面所发布的具体管理指令对每个企业的适用性就会越小。 根据这个管理理论，我们对乡镇政府与乡镇企业和乡镇以上的各级政府与国有企业之间的管理关系做一个比较，可以看出两者的管理效率在以下两方面的明显区别：第一，管理国有企业的层次比乡镇企业多。国有企业分为中央所属与地方所属两种类型。在中央所属的国有企业中，各部门和各级地方政府都是上传下达的中间管理组织。这种中间的管理组织比地方所属的国有企业还要多。管理层次多不仅带来了政府与企业的相互信息传递失真和计划与控制复杂化的问题，而且，由于各部门和各级地方政府的利益不同，对企业也产生了不同要求，各部门和各级地方政府所传递的指令与信息经常是相互制肘，甚至是相互冲突的，往往使企业无所适从。相对而言，乡镇企业所面对的就是一个乡镇政府，社区以外的各种职能的主管部门都是与乡镇政府发生关系的，由此可以避免职能不同部门对企业发布不同指令而引起的相互冲突（卢迈，1994）。总之，上边千根线，下边一根针。对于乡镇企业来说，这根针是乡镇政府，而对于国有企业来说，自1984年我国确立以企业改革为经济体制改革中心任务以来这根针就是它自身。第二，乡镇以上各级政府管理国有企业的幅度比乡镇政府要广泛。在乡镇企业开始发展的80年代，一个乡镇政府一般管理十几个或几十个乡镇企业，尽管乡镇政府与乡镇企业之间也存在着明显的政企不分的问题，由于企业的数量有限，乡镇政府容易控制企业行为。比如，珠江三角洲地区的大多数乡镇企业在承包制中，厂长、经理被赋予了一定的管理自主权，基本上是在新产品开发、销售计划和产品定价等具体生产经营业务方面，而关系到企业长期发展的决策，如扩大生产规模、增加新的投资项目和技术改造等都是由乡镇政府来决定的。由于乡镇政府对每个企业的具体情况比较了解，大多数的乡镇政府的决策是比较符合企业发展的实际需要的。相对而言，乡镇以上各级政府管理其所属的国有企业多达几百个，甚至上千个，政府不可能对每个企业的生产经营活动都了如指掌，并传递企业所需要的具体指令。所以，同样是政企不分，但县以上各级政府做不到象乡镇政府对乡镇企业那样对国有企业进行有效管理。 不同的管理组织对经济效益的影响是明显不同的。以广东省为例。据测算，1986—1992年期间，广东以乡镇企业为主体的集体工业企业的全要素生产率（TFP）每年平均增长4.5%， 而广东国有工业企业的TFP年均增长率为3.6%。在广东的国有工业企业中，地方所属企业的TFP年均增长是3.8%，而中央所属企业的TFP年均增长是3%。显然， 生产率的差别与管理层次及管理幅度的区别是完全一致的。由此可见，进行管理层次和管理幅度的调整对提高国有企业经济效益的积极作用是非常明显的。
