关于我国审计公告制度的几个问题

      一、审计公告的性质和内容

      审计公告是指国家审计机关将一定时期的审计情况和审计结果向社会各界进行公开告知的文件，实质上是审计信息传递的一种形式。所以审计公告是披露审计信息的一种方式和手段。从适应我国建立和完善社会主义市场经济体制、增进政治民主和提高政府执政行为透明度的内在要求出发，我国各级审计机关都应该对建立审计公告制度引起高度重视。

      根据现行法律规定，审计信息的传递分几个层次，一是向国务院和地方政府提交的审计结果报告，《审计法》规定，“审计署……，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关……，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”二是向政府有关部门的通报，三是向社会公众发布的信息，《审计法》规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”我们这里所讨论的“审计公告”涉及的是第三层次的问题，即向社会公布审计结果的问题。三个层次审计信息传递的路径图示如上。

      审计机关对被审计单位实施审计后，在审计工作底稿中记录了各种审计证据，然后根据审计证据撰写审计报告、做出审计决定。审计报告和审计决定要送达被审计单位。一个审计项目的完整信息都记录在审计工作底稿中了。与注册会计师对上市公司进行的审计不同，国家审计机关送达的审计报告是不对社会公众公布的，于是就有了审计机关进行审计公告的问题。

      注册会计师对上市公司进行的年度审计，通过公布审计报告向社会公众披露审计信息，信息接受者中有许多直接的利益相关者，除广大的股东和债权人外，还有许多潜在的股东和债权人、供应商、客户、职工以及其他政府有关部门。相比之下，政府审计公告的接受者及其需求并不十分明确，决策有用性理论的解释力不够。人们获得信息主要是为了进行决策。决策所需要的审计信息已经通过审计结果报告、审计通报等形式传递给政府有关部门的决策者了，所以审计公告主要不是向这些决策部门提供决策信息，而是向广大社会公众传递审计信息，主要是满足他们知情权的需求，使他们间接参与国家管理，其背后的依据是受托责任理论和代理人理论。社会公众是否要根据获得的审计信息进行决策还是一个有待研究的问题。

      从目前的实际情况看，我国近年来的重大审计信息是通过新闻媒体采访审计署受托向人大所做工作报告的方式向社会公众传递的。这一途径的优点是充分利用了新闻媒体的舆论监督作用，通过新闻媒体提升了社会公众对政府审计的了解和认知度，促进了审计工作质量的提高和对审计中查出问题的处理力度。但这一信息传播途径也有其明显的缺陷，新闻媒体的“炒作”功能有时会误导社会公众，使国家审计机关处于不利地位，更主要的是社会公众从非政府审计部门获得审计信息会使公众对政府审计部门产生怀疑、甚至对政府的工作产生疑问。

      二、审计公告的国际比较

      以法国、意大利、巴西等国为例的司法型国家审计机关，均通过审计法庭行使审计监督职能，审理国家机关、地方政府、银行、社会保险等部门和企业违反财经法规和重大损失案件，对责任人员进行判决，向新闻媒体公布审计结果。其审计结果的公告形式包括：审计法院每年度对预算执行情况的审计结果向议会和总统呈交一份年度审计公开报告，同时将此报告在国家官方报纸上公布，向全社会公开；审计法院的公开报告也包含企业审计内容，对企业的审计报告除发送企业领导人外，必要时还发送给主管部长、财政部长、议员甚至总理，同时向社会公开；审计法院的公开报告每年要汇编成册并进行摘编以公开出版。

      美国、加拿大、澳大利亚等国的审计机关隶属于立法机构议会或国会领导，属于立法型审计体制。在此类国家审计体制下，审计机构只有调查权和报告权，没有处理权。审计机关有权公布审计结果，必要时在国会参、众两院听证会上宣读，记者可以采访，并见诸媒体或网络，公众可查阅审计报告。议会在报刊或政府公报上公布审计报告，使审计成为实行民主监督的机制。

      与上述国家审计相比，我国的国家审计属于行政型审计体制，与俄罗斯、瑞典等国相似，一般受行政部门委托向立法机关报告审计工作情况。我国有关的审计法律虽然规定了审计结果可以对外公布，但要求并不十分明确，实务也不十分规范，需要借鉴国外的经验逐步完善我国的审计公告制度。

      三、审计公告的法律责任

      现行的法律规定并不十分有利于审计公告制度的建立和实施。按照《审计法》的规定，“审计机关可以……向社会公布审计结果。”这样进行审计公告并不是一项强制性要求，不公告只会产生负面影响，不会产生法律责任。而公告反而有可能引来法律责任，如泄露秘密的法律责任、定性错误的法律责任等。

      尽管如此，审计机关不应消极对待审计公告制度，而应在现行法律框架内积极建设和完善审计公告制度。如前所述，从受托责任理论和代理人理论的角度看，审计机关要对政府的受托责任和代理人角色进行监督，需要通过审计公告的形式向作为委托人和主人的人民群众告知政府履行受托责任和代理人责任的情况；从科学发展观的角度看问题，随着我国政治民主的日益完善和政府工作透明度的提高，必将需要一个适应国情的审计公告制度与之相适应。

      在审计公告制度建设与完善的过程中必须有法律责任意识。作为审计公告主体的国家审计机关必须在公告方式、内容、程序等方面建立规章制度，承担起相应的法律责任。根据现行的有关规定，我们认为应当坚持公告审计结果必须具备的下列条件：