一、地方政府首长任期经济责任审计存在的问题 （一）“审什么”不够到位，难以全面、准确地反映受托责任履行情况 “两办规定”将审计内容限定于财政预算执行情况和财政决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；国有资产的管理、使用和保值增值情况；财政收支的内部控制制度及其执行情况等方面，并要求在审计的基础上，查清领导干部任职期间财政收支工作目标完成情况、遵守国家财经法规情况以及领导干部个人有无侵占国家资产情况。囿于目前的审计依据、审计手段和人员素质，审计内容偏重于真实合法性审查，较少考虑财政资金使用的效益性和政府决策对经济社会以及生态环境的整体影响。这样，相对于地方政府首长的实际职权范围而言，事实上审计难以全面、准确地反映其责任履行情况。 （二）“怎么审”不够规范，难以充分发挥应有的审计成效 一是“先离后审”存在滞后效应。“两办规定”要求，领导干部任期届满或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。然而，在实践中“先离后审”、“先任后审”的现象普遍存在，审计结果成了“马后炮”和“秋后算帐”，给审计工作带来很大的难度，一定程度上也影响了审计的客观性和权威性。如果离任不审，形成的损失就会职责不清，无从追究；如果先离后审，就会对离任领导缺乏约束力，使审计流于形式。 二是“逢离必审”存在风险隐患。地方政府首长任期经济责任审计，实质上是委托审计。由于地方党委政府日益重视发挥审计在干部监督和管理中的作用，对党政领导干部逐步实行了“逢离必审”制度。实践中虽然有五部门联席会议制度，但是临时性、突击性任务仍然大量存在，审计任务过重与审计力量不足的矛盾凸现，“任务刚性”不仅造成审计资源过度透支，一定程度上也影响了审计质量，存在较大的风险隐患。 （三）“评什么”不够统一，难以科学、公平地衡量不同官员的政绩 “两办规定”明确指出：领导干部任期经济责任，是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。审计署发布的《实施细则》又进一步将直接责任定义为领导干部（人员）对任期内的直接违反国家财经法规的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属违反国家财经法规的行为；失职、渎职行为等应负有的责任。将主管责任定义为应负的直接责任以外的领导和管理责任。事实上，“两办规定”及其《实施细则》已经对领导干部任期经济责任审计评价作出了概念性的界定。但是，这一概念过于笼统，责任界定也过于狭隘，未能体现出地方政府首长经济责任的宏观性、政策性和综合性的特点。 审计实践中各地根据审计环境的不同，在领导干部任期经济责任审计评价上探索形成了不同的特色。比较具有代表性的是，河北的张成起认为，应重点围绕“依法行政观”、“科学发展观”、“正确的政绩观”、“廉洁从政观”四个要素，对地方政府首长任职期间经济管理责任、任期发展责任、可持续发展责任和廉政责任的履行情况进行审计评价。浙江的陈正兴认为，地方政府首长的经济职权可归纳为三个方面：一是经济决策权，二是经济管理权，三是经济政策的执行权和监督权。审计评价其经济责任主要是对“三权”的履行情况，做到“审什么、评什么”。江苏的朱尧平认为，地方政府首长经济责任审计评价，应抓住重要财经法规政策贯彻执行、重大经济决策以及重要财政财务收支活动展开，不应超出审计的职能范围和实际实施审计的范围。天津的王志铭提出，将审计评价领导干部任期内履行经济管理责任、经济决策责任、经济发展责任和廉政责任作为重点。 （四）“怎么评”不够科学，存在越位、缺位和不到位的现象 我国实行的是集体领导和个人分工负责相结合的领导体制，决定了地方政府首长经济责任的多层次性，那么集体决策失误如何“人格化”？如有的地方的重大项目地方政府首长一般只是决策的参与者和执行者，对于这类项目，政府首长承担什么责任或承担多大的责任？又如何区分行政领导和党委领导、行政领导和执行部门之间的责任？再具体到一个项目，如果排除决策程序上的因素，在任期内看是负债，可能任期后产生经济效益，又如何评价？等等。“怎么评”，目前还没有一个比较科学的、可供参考的统一标准。 目前，审计评价还存在较大的“自由度”：一是大包大揽“乱作为”。对超出领导干部法定经济责任范围的事项、非审计事项、不相关的经济责任或政绩事项以及审计证据不足的事项，作出了评价。如：对国内生产总值、实际利用外资、城乡居民收入等经济指标进行审核和评价。二是谨小慎微“不作为”。把经济责任审计看成是一般的财政财务收支审计，对领导干部应负经济责任的事项未予以适当的关注，审计评价也往往是“见事不见人”，责任模糊难辨。 二、完善地方政府首长任期经济责任审计的对策 （一）合理确立审计目标 １．注重绩效分析，促进资源合理有效配置 在开展地方首长任期经济责任审计中，要以财政财务收支真实性、合法性审计为基础，重点在绩效审计方面进行突破和深化；要进一步分析区域经济指标的变化对社会指标和环境指标的影响，关注区域经济活动的结果对社会事业发展和可持续发展的影响；要把经济效益与社会效益和生态效益、短期效益与长期效益、显性效益与隐性效益统一起来，重点关注公共支出的绩效，关注资金的分配结构、使用效果和重大投资项目的效益。
