一、审计体制问题 审计体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。目前，世界上已有１６０多个国家（地区）建立了适合自己国情的国家审计制度。从目前情况看，各国的国家审计大体可划分为以下几种模式：１．审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府，主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流，英美两国比较典型。２．审计机关属于司法系列。即设立审计法院，审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。被西欧和南美一些国家采用，法国、意大利、巴西是典型的代表。３．审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。４．审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。但从发展趋势看，它也越来越多地在为立法部门服务。目前，实行这种模式的主要有瑞典、沙特等少数国家。５．审计和监察职能合一。如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监察院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。６．主计审计长模式。如印度等国，设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国家财政审计。另外，在上下级审计机关领导体制方面，各国也有较大区别：１．印度、葡萄牙等少数国家只设一级审计机关，地方不设相应的审计机关，对地方的审计工作由其派出机构负责。２．在分级设立审计机关的国家，最高审计机关与地方审计机关的关系也不尽相同。美国、英国、日本等国家最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导关系，两者完全平等。韩国审计监察院与地方自治团体监察机关之间是业务指导与合作关系。法国的审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。菲律宾的最高审计机关对地方审计机关实行垂直管理。 我国的审计体制属于行政模式，最高审计机关是隶属于国务院总理直接领导下的审计署，审计机关具有四个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主；四是审计机关拥有审计处理和处罚权。这种体制是以政府管理职能和监督职能一体化为理论基础的，在强调政府职能转变的今天，这种领导体制显然已经失去了其存在的理论基础。西方发达的国家审计监督职能，首先说明的是审计是权力制衡的工具，在世界上的绝大多数国家，国家审计机关都在起着维护制衡的作用，这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格的审计监督。而从我国的审计监督实际情况来看，在体制上设在政府之内，实际上是政府的内审机构，这种有限独立性的设置客观上已限制了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的观念的可能性，它所发挥的作用必然是有限的。地方审计机关置于地方政府的领导之下，必然会服从地方保护主义，使审计机关的工作难以独立、客观、公正地执行。 中国现行审计制度自１９８２年建立以来，专家学者就围绕审计独立性探索如何完善和改革现行审计体制的方式和途径，逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”和“独立论”等几种改革观点。１．“升格论”。具体设想主要是审计署仍隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位。虽然通过提升审计长的级别和审计机关地位能在一定程度上提高审计监督的独立性，但审计机关实际上仍然是政府的组成机构，仍然会受到政府或政府首长的直接行政制约和影响，还是没有从根本上解决独立性问题。２．“垂直论”。认为现行审计体制出现的有碍审计独立性的问题，症结不在于审计体制的隶属关系，而是源于双重领导的内在矛盾性，因此要改革双重领导体制为垂直领导体制，切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系。但这种体制从根本上说仍然是行政型的，反而还强化了中央政府对审计的制约和影响关系，因此审计的独立性在整体上依然是非常有限的。３．“独立论”。其设想主要是将各级审计机关从政府中分离出来，独立于政府同时也独立于人大，依据法律独立行使审计监督权。然而纵观审计的历史和考察所谓审计独立型模式的德国和日本的情况，绝对的独立是不存在的，审计监督实质是为立法机关服务。在中国，不存在独立的监督系统，法治建设离不开党的领导，而且党的主要工作是与政府和人大的工作结合在一起的，所以完全不受人大或政府影响的审计是不存在的。４．立法论。即审计署隶属于立法机关——人民代表大会，彻底从国家行政职能中脱离出来，最终形成“一府三院”架构，成立最高审计院与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。这固然是目前国际上的一种通行做法，也是被公认为最理想的模式。但是“立法型”审计体制在国外都依附于一个强大的立法机构，国内目前人大的权力在细化和强化上还不尽如人意。全国人民代表大会及常委会的权力和权威怎样才能真正强化，是当前政治体制改革中比较敏感而棘手的问题。即使实行了立法型的审计体制模式，也是换汤不换药的局面。例如我国宪法规定，人民检察院和人民法院独立行使检察权和审判权，是与政府平行的，但实际中由于没有很好的保障人民检察院和人民法院独立行使职权，人民检察院和人民法院的独立检察权和独立审判权也就没有很好的发挥，独立检察权和独立审判权往往流于形式。 笔者以为，中国《审计法》修改的核心是应当强调审计的独立性和权威性并重。１．独立审计原则是审计监督的一项基本原则。根据《利马宣言——审计规则指南》，“最高审计机关只有独立于被审计单位组织之外，并且能防止外来影响的情况下，才能客观地和有效地完成任务。”审计独立性的核心是审计组织的独立，组织独立决定于人员独立和经费独立，这恰恰是现行行政型审计体制无法满足的。在《审计法》修改征求意见稿中，该问题并未取得重大突破，依旧延续了审计双重领导、隶属于政府却又审计政府的体制。而加强审计独立性的思路，在征求意见稿中也多处得以体现。其第四条特别强调，“国务院和县级以上地方人民政府应当授权审计机关每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。针对这个问题，较之以前“可以”的措词，“应当授权”的表述可谓进步颇大。但把审计放在行政框架内，由于审计机关的人财物等权力均由地方政府掌管，不可避免地影响了审计监督的独立性。２．国家审计应当具有很高的权威性。十六大报告中把国家审计定位在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权威性。《宪法》把审计监督制度确立为国家财政经济管理中的一项基本制度，根据《审计法》规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税务、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督，其监督工作更具有权威性。审计作为国家的一种最高的经济监督手段，必须具有较高权威性。一是审计机构组织形式的权威性。作为审计监督，从某种特定意义上讲，是对滥用权力的监督，因此，它必须首先实现权力，用权力去制约权力。因此审计机构的组织形式必须高于被审计监督对象的任何部门的组织形式，这是实现和保证审计监督目的和作用的组织保证。二是审计机构主管领导的权威性。既然审计机构组织形式具有较高的权威性，因此主管这一方面工作的主管领导，也必须是具有较高层次的领导，这样它才能有效地利用审计监督手段，行使对经济活动的最高领导权，维护国家经济利益。韩国是审计与监察合一的国家，韩国监察院是根据宪法设立的宪法机关，直属于总统，不受政府的领导。监察院院长由总统提名，但须经国会批准，重大案件向总统报告，其工作结果向国会负责，受国会监督。在审计环境的各组成要素中，对审计领导体制影响最深的是政治环境，它是决定审计领导体制的根本因素。因此，选择什么样的国家审计模式要结合各国的政治制度。中央与地方审计机关是否存在领导与被领导关系主要取决于国家的政治体制。一般来说，实行地方分权的联邦制国家，地方审计机关不受中央审计机关的领导而受省议会领导；实行中央集权制的国家，地方审计机关受上级审计机关的领导。笔者以为，中国应当建立一种新双重领导的审计体制，即审计机关受同级人大和上级审计机关双重领导，将国家审计署改革为隶属于全国人大的专司财政监督的独立监督组织，业务上以全国人大授权国家主席垂直领导审计机关为主。这样，在提高审计独立性方面，划归各级人大领导。在提高审计权威性方面，由全国人大授权国家主席直接领导，同时最高审计机关对地方审计机关实行垂直管理。目前中国国家主席通常是由中共中央总书记担任，在地方也出现省级人大主任由各省级党委书记担任的情况（当然学术界对此也有不同看法），中国共产党在中国是领导核心，这种全新的具有中国特色的审计体制，能够使审计机关享有高度的独立性和权威性，充分发挥其职能作用。具体规定为：国家设立国家审计机关，国家审计机关对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人大闭会期间向全国人大常委会报告工作。全国人大授权国家主席垂直领导审计机关的日常工作，审计长对国家主席负责，国家主席对全国人大及其常委会负责。国家审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，国家副审计长由全国人大常委会任免。全国人大负责审议审计报告，全国人大常委会负责督促、检查审计机关的日常工作。县以上设立审计机关，各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向其常务委员会报告工作。地方各级审计长由地方各级人大常委会提名，由地方各级人民代表大会决定，地方各级人大闭会期间，由地方各级人大常委会决定，地方各级副审计长由地方各级人大常委会任免。地方各级人大负责审议审计报告，地方各级人大常委会负责督促、检查审计机关的日常工作。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意，并报上一级审计机关审计长提请该级人大常委会批准。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，审计经费应参
