绩效审计制度是审计机关执行审计业务的规范,涉及《审计法》、《预算法》及其施行细则、各项工作指南、审计准则等。经由对各国绩效审计制度的比较,结合我国当前开展绩效审计中出现的问题,考虑近年来审计署关于绩效审计的重要举措,提出如下建议: (一)修订《审计法》及其实施细则 我国现行的《审计法》颁布迄今已届十年,《审计法》及其实施细则均未明确提及绩效审计。然而,由于政治与社会环境的变迁,现行的《审计法》已无法充分适应当前审计业务的需求,修订《审计法》及相关的配套法令已成为必然,因此建议:第一,将绩效审计的概念、审计内容及程序等引入《审计法》;第二,为便于监督政府新兴计划,若修法缓不济急,则可先修订《审计法》实施细则,在不违背母法规定的前提下,先就绩效审计程序与结果的处理制订完整的配套措施。 (二)制定绩效审计准则及工作指南 准则是一种权威性的规范,用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术,使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则,如美国政府审计准则(俗称Yellow Book黄皮书)的第六章为绩效审计工作准则,第七章为绩效审计报告准则。加拿大的《绩效审计工作指南》共包括四部分:第一部分介绍了绩效审计的内涵,第二部分说明绩效审计的基本特性,第三部分是绩效审计的工作规范,第四部分介绍审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国目前尚无绩效审计准则及工作指南,因此建议:第一,从速制订并实施绩效审计准则,系统化、规范化、具体化绩效审计的工作依据和流程;第二,汇编绩效审计案例,作为审计人员办理绩效审计的参考,以利于经验承传。 (三)统一年度预算编制与绩效审计评价口径 预算是政府施政的财务计划,预算的编制应满足绩效评估的需要。我国《预算法》尚未引入绩效预算观念,各级政府编制的年度预算普遍存在施政计划目标不明确、缺乏绩效衡量指标与方法等问题,无法评估预算执行结果是否达成预期效益,因此建议:修订《预算法》,将绩效预算观念引入《预算法》。 (四)建立决算审计报告与行政机关奖惩关联机制 决算审计报告是预算与计划执行结果的评价报告,是政府整体财务系统中的反馈信息。当前我国的决算审计报告并未与行政机关奖惩机制相关联,决算审计报告中所揭露的各项审计意见普遍未受到行政机关的重视,同一问题重复发生,因此建议:修订各级政府预算编制与执行要点,将上年度预算执行绩效列为次年度预算分配额度的重要参考依据。 (五)健全行政部门绩效评估制度及评估指标 犹如公司必须对股东负责,政府也必须对纳税人负责,善尽公共资源管理与运用的职责。美国1993年的《政府绩效成果法》规定,各机关提交预算管理部门的年度绩效计划应包括如下内容:①计划绩效目标;②用客观、可量化与可评估的方式表达目标;③简要说明达成目标所需的工作过程、技术、资本、人力、信息等资源;④建立绩效指标;⑤确定计划成果与目标的对照基础;⑥说明所采用的效益评估方法。目前,我国行政机关尚未建立较为完善的绩效评估制度,因此建议:第一,参照美国的做法制定绩效成果法,健全绩效评估制度;第二,由权力部门推进落实绩效评估制度,以获得行政机关的积极参与支持;第三,各行政机关绩效评估结果列入年度决算报告,以配合立法机关监督施政的需要。 (六)提高绩效审计信息的公开性和时效性 审计机关对外提交的审计报告,在时效上均有滞后性,这削弱了审计报告的参考价值,因此建议:第一,就社会各界或纳税人所关心的议题而开展的项目调查,若不涉及国家机密或商业秘密,应适时予以公开;第二,设置审计机关发言人,选择适当信息,适时对外公开;第三,精选年度绩效审计案例,通过审计网站,对外公开。 (七)构建专业咨询机制 由于审计职能的变迁,许多先进国家的政府审计人员由过去传统的auditors的角色,演变为评估人员(evaluators)。美国自上世纪七十年代开始逐渐走向政策评估的时代,评估联邦政府的计划是否符合经济、效率与效益原则。我国的政府审计工作亦逐渐朝此方向发展,因此审计人员除必须具备基本的会计、审计等专业知识外,尚须具备其它自然与社会学科的专业知识,诸如公共管理学、企业管理学、经济学、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等,同时对于政府施政必须要有深刻的了解,只有这样才能胜任公共政策分析与评估政府计划执行绩效的职能。目前审计机关因受相关制度的制约,用人渠道受限,审计人员专业知识范围过于狭隘,因此建议:审计机关可参照加拿大政府的做法,建立“审计咨询委员会”(Audit Advisory Committee),提供专业与技术咨询,委员们可来自审计署及社会各界,均应是其所属领域的领导者或知名专家。 (八)维护审计机关的超然独立性 审计机关的核心价值主要在于其超然独立的立场与专业能力。由于政治、经济、文化等的差异,审计机关在各国的地位并不相同。英国、美国属于立法型,法国属于司法型,德国和日本则属于独立型。我国国家审计署隶属于国务院,属于行政型,独立性较弱,审计机关开展工作从某种意义上说是政府的“内部审计”。审计机关负责审计本级预算执行情况,而预算执行中存在的许多问题往往与政府相关,更何况审计机关的经费就源于本级财政,因此建议:第一,通过人大立法,为审计机关独立开展审计工作提供法律支持;第二,审计机关的经费由人大核定,不受政府预算的控制。