中图分类号：K06 文献标识码：A 文章编号：1009—5675（2006）02—176—04 “二五减租”是南京国民政府一项具体的土地政策，曾大张旗鼓地宣传实施过，并曾在局部地区取得一定成效，但总体看来是以失败而告终，其中原因，颇为复杂。本文试图通过对“二五减租”运动的介绍，分析该政策产生、实施的特定环境，展现其时进时退的历史必然性，由此说明，从土地政策的制定到实施并非一个简单的转换过程，涉及到政策制定者和实施者的阶层利益和特定的社会背景，而政策背后的这些社会因素或多或少会影响到立法者和实施者的判断和选择，使得政策制定的预期目标难以实现，而由“二五减租”政策的实施结果，也初步预示着土地法实施的最终结局。 一、“二五减租”政策之由来 1.“二五减租”政策的提出 关于二五减租最早的由来，学界讨论不多，似乎没有定论。 第一种说法是“1922年由沈定一在浙江萧山的衙前镇组织农会时首先实行”①，第二种说法是“中共于1926年7月在《对于广东农民运动决议案》中提出来”②， 第三种说法则认为该政策是“1924年11月由孙中山所签订的命令”③。其实，减租减息一直是当时农民运动中的一项重要措施，只是没有贯之以“二五减租”的字眼，其最正式的提法应该是在《关于本党最近政纲决议案》④ 中，即“减轻佃农田租百分之二十五”，含义不是很明确，准确的讲，应该是“着原租额减轻佃农田租百分之二十五”，并在后来的法规文件中有进一步的说明。在1930年《土地法》第177条中规定为：“地租不得超过耕地正产物的收获总额千分之三百七十五，出租人不得预收地租和收取押金”，在1935年《中国经济年鉴》中进一步明确为：“二五减租者，以农作物正产之全收获量先减25％，以偿佃户所填之资本。所剩之75％，归佃农业主各半均分。故租额系全收获量的37.5％，农业副产品，纯归佃农所有，不另起租”。⑤ 此外，二五减租也不同于灾年减租的惯例，而是在正常年景下按原租额减少25％。因此，二五减租是在承认地主土地所有权的前提下，减轻农民负担的基本土地政策，理论上能保护佃农的必要劳动产量，并使其获得部分剩余劳动产量，是保障佃农的一项具体方案。此项政策虽历年有所修改，而基本原则并没有变化，是南京国民政府主要的和实际执行着的土地政策。 2.“二五减租”政策产生、实施的社会背景 纵观“二五减租”政策产生、实施的历程，不难发现其背后隐藏着的众多社会因素，而正是这些纷繁芜杂的社会因素对“二五减租”运动的发展，有着不可否认的重大影响。经济因素是法产生的必然基础，而在此基础上又有相应的政治文化等因素共同促成法之产生，土地政策（法规）也不例外，其产生的经济因素主要是土地问题，而为解决土地问题提出的对策就是所谓的土地政策。 （1）经济因素。土地私有和租佃制度是民国农村社会体系最主要的基础， 民国时期，封建的租佃问题依然存在，并愈演愈烈，主要表现为：① 在地租形态上，实物地租占据统治地位，还存在劳役地租的残余。在不少地区，佃户不仅要向地主支付地租，还要供给无偿劳动之类的劳役，其名称种类繁多，如湖南的应工、江苏的送工、江西之工租以及仆役、包里工、租力等。② 就地租量和地租率而言，租额过重、地租太高。据陈翰笙的说法，中国地租之高，每当全收获的百分之四十到六十⑥，正如卜凯教授《中国农场经济》一书中所说的：“如果将公平地租解释做依照主佃双方对于费用供给的比例而分取收获物，佃户所得的太少，地主所得的也太多”。⑦ ③ 租约条件比较苛刻，并以此作为加租撤佃的理由。如佃农于农闲时要为地主服役，年节时要对地主馈赠，田土改良物的无价没收，副产品的任意勒索，缴租斗量的漫无标准，以及预租、押租金额的奇重等，甚至更有高利贷的盘剥。这一切使得租佃关系更为恶劣，此起彼伏的业佃纠纷以及减租减息运动由此兴起。 （2）思想因素。 “平均地权”是国民党解决中国土地问题的纲领性的土地政策，其具体的实施方案是用和平的方法，以发展生产为条件，对土地的使用加以相当的限制，使土地由私有制渐渐演进为土地国有制⑧，也就是采取减租、加税及限田等办法，来保护佃农，迫使大地主放弃土地所有权。考虑到当时的社会背景，再加上一直以来的土地私有传统，减租不失为一项切实可行的土地方案，减租减息，既可减轻农民负担，也不否定土地私有，因而为国民党所采纳，得到具体的实施。而土地法在起草中也遵循此种观点，因而有《土地法》第177条的规定，并且这种思想也得到官方文本的证实，“保障佃农与二五减租可视作一事，为国府当前唯一之土地政策，二五减租不过是保障佃农具体方案之一。中山先生所手定的土地政纲是平均地权……可是国民党具体的土地政策，仍只是保障佃农入手”。⑨ （3）政治因素。北伐战争和农民减租减息运动的热潮曾席卷大半个中国， 革命的理论和斗争的事实说明，减租是当时容易收效而亟待施行的一项土地政策。国民党先后出台一系列政策规章，以指导减租运动，即便是在合作分裂后，该政策也得以继续地执行。在国民党，它更是当时“唯一可行的土地政策”，而中共也提出并实施了自己的土地政策⑩，激发农民生产的积极性，促进农业生产的发展，对同时期国统区内的二五减租运动多少有些影响，两者实施的不同效果也形成了鲜明的对比。正如国民党官员所强调的：保障佃农不仅是经济的问题，更是社会的问题，“就政治的意义来讲，农村中业佃关系之不良，每成祸乱的造因……佃农是否易于接受共匪的鼓动呢？这就完全要看当地承佃条件的优劣与业佃关系的良否而定了”(11)。
