南京国民政府建立之后到抗战时期（包括国民政府迁往重庆），在国库制度建设上做了许多工作，并且几经变化，逐步建立起具有现代意义的国库制度。 国库制度是指国家财政收支的保管、出纳和管理制度，具体应包含两方面的内容：一是国家财政收入的保管、出纳，这是国库制度的主要方面。本文也主要以此为线索对国库制度的演变作一梳理和分析；二是对缴库之款的管理。一般来说，国库事务处理权交由中央银行专司，国库主管权则由财政部专司，这已成为现代国家的惯例。 国库制度通常有委托金库制和银行存款制之分。委托金库制即委托银行经理国库的制度。即政府不单独设立机构，而是委托银行办理国库的相关业务，如国家预算资金的收纳、保管和支拨。银行应设专库保管，不得与银行本身资金混淆。银行存款制是指国家预算资金的收支均以存款方式存放于银行，银行对国家资金视同一般存款，可自由运用。国库需要时则签发支票向银行支提①。这两种制度各有优点，而存款制相对更好。 一、中央银行成立之前统一国库的努力 1912年初，大清银行改组成中国银行，并被赋予代理国库之权，随后又委托交通银行代理国库。然而当时中央与地方的财政矛盾很大，随意截留财政收入或挪用等现象时有发生，财政体制混乱，而且占国库收入大宗的关盐税担保外债部分的保管权利归外商银行，国库无法实现统一。 1927年4月，南京国民政府甫告成立，因尚未建立中央银行， 国库事务仍由中国银行和交通银行两行代理，许多人即刻认识到这势必会影响整个国家财政的统一。时任财政部长的宋子文就指出：“我国因无国家银行之故，故省金库，或由省银行代理，或由私立银行代理，甚且有多数银号分而经理之者，破碎分裂。不但国家税收无明确之统计，且流弊百出，利息汇费等，无形之中，国库损失不少，大足妨碍财政之统一。”② 他认为要统一国库必须先建立中央银行。1927年7月28日公布了《国民政府财政部会计则例》，其中明确规定：金库应将每日收支款项及库存数目编制收支日计表、库存表、日计细数表各三份，逐日分送本部国库司及会计司，并以一份转送监察院。另外详细制定出了各机关缴解款项的办法。缴款机关、金库、国库司和会计司等部门之间有严格的手续，以起到互相监督的作用③。 1928年6月在上海召开了第一次全国经济会议，其中就产生一个提议案， 即《金库条例草案》。该草案共有12条，其要点有：1、金库分为总金库、 分金库和支金库。总金库设于国民政府所在地，分金库和支金库设于各省及各地方；2、总金库、分金库和支金库由财政部长委托国家银行办理；3、国家银行应将金库款额与营业资本分别储之，但经财政部长核准得以金库款项之一部分移作存款④。该草案的条款已经表明国民政府有意开始建立统一的国库制度，明确规定要实行委托代理国库制度。库款与行款必须分开，只有经过财政部批准银行才能动用它作为存款。 同年7 月在南京召开的全国财政会议上财政部又提出《统一财政案》：“如现金之收解，属于金库，支付之命令，属于中央，此为会计法上不易之原则。盖收支不统一，其现金不能集中，财政上既无可运用，金融上、经济上亦无调剂能力。往昔只顾筹款，朝收夕支，支无财政可言，其弊皆源于此。且解款有限项，比较有定额，支付有预算，发款有程序。若非统一于金库，彼既先后失宜，我之缓急，已无可恃。”“中央税收一律迳解本部金库，支出一律由本部支付，命令饬金库照发。”⑤ 实际上又再次重申要统一国库，并且强调国库的保管与支拨权必须分离。 国库制度还有一个重要方面即国家财政收支的主管权，当时明确规定由财政部具体负责。1927年11月颁行的《国民政府修正财政部组织法》中就规定财政部的基本任务为：“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖金银暨一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体之财政。”⑥ 另外，南京国民政府财政部成立之初，即设立了国库司，内设三个科，分掌国库之出纳及国库出纳计算书之编制、政府各种基金储蓄保管及其他一切出纳事项。⑦ 在中央银行成立之前，尽管国库主管权集中于财政部，但由于缺乏统一国库的必要条件，国库仍无法实现统一。不过，这一阶段为统一国库所做的努力，为后来国库制度的统一奠定了基础。 二、委托中央银行代理国库制的建立 1928年10月5日和25日，国民政府先后颁布《中央银行条例》20 条和《中央银行章程》45条，均明确规定中央银行享有经理国库之特权⑧。1928年11月， 中央银行正式成立。随之建立起委托代理国库制，即财政部主管，由中央银行代理国库。依据第一次全国经济会议提出的《金库条例草案》，中央银行被赋予独掌代理行使国库之特权，并于中央银行所在地建立国库总库，其分支行所在地设立分金库。这意味着在名义上已经实现了国库的统一。1929年原则上取得关税自主权以后，中央银行又获得了关、盐两税的保管权。中央银行成立之初即在业务局内设立国库科。 1933年国民政府公布施行了《中央机关经管收支款项由国库统一处理办法》29条。其中关于国库收款规定如下：1、 为中央各部会直接收入款及所属非营业机关收入款，与营业机关盈余款，或摊解非营业之经费款，均解交中央银行代理之国库核收；2、前条所举中央各部会直接收款，由各部会解交国库， 其所属机关解库款由各该机关缴由各该主管部会代解；3、其他各项国营事业如铁路、电政、 航空等机关，会计独立，所有收入，各自在其经理之金库，自行保管。另外，关于国库支付也有如下规定：1、中央各部会及其所属机关经费由国库统筹核发；2、中央各部会经费由各部会请领，其所属机关经费，由各该主管部会转请迳发，或转请代领转发，或代请总领分发，统由各部会与财政部商定之；3、 各机关每月向国库领取经费一次，各机关领到之后，即可照预算规定，决定支付并实行支付，由各机关自行负责审核，财政部之发放款项又分直放、坐支、拨付三种⑨。
