［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1005—4952 （2006）03—0028—07 社会救助，也称社会救济，是在社会成员陷入生存危机或不能维持最低生活限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助和社会服务的社会保障制度。[1] 社会救助是维护社会稳定、保持经济和谐发展的重要手段，任何一个政权都将其视为社会政策的核心内容之一。 一、近十年来史学视域内相关研究的简要回顾 据笔者的不完全统计，1994～2005年间由中国学术期刊网收录的以社会救助（社会救济）、慈善、赈灾为主题的论文近300篇。这些论文涉及社会学、经济学、人口学、政治学、公共政策等诸多领域，多角度、全方位地对社会救助问题展开了研究。但是，绝大部分论文的作者着眼于现实，立足史料、从历史学角度来探讨社会救助的并不多。在论文方面，主要有高冬梅的《新中国初期弱势群体及其社会救助研究》[2]、任云兰的《民国灾荒与战乱期间天津城市的社会救助（1912～1936年）》[4]、李瑾明的《宋代社会救济制度的运作和国家权力——以居养院制的变迁为中心》[4]、蔡勤禹的《试论近代中国社会救济思想》[5]、张文的《季节性的济贫恤穷行政：宋朝社会救济的一般特征》[6]、洪璞的《试述明清以来宗族的社会救助功能》[7]，等等；在专著方面，主要有蔡勤禹的《国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济（1927～1949）》，另外，孟昭华的《中国民政史稿》、程连升的《中国反失业政策研究（1950～2000）》、池子华的《中国近代流民》和《流民问题与社会控制》、李立志的《变迁与重建——1949～1956年的中国社会》、康沛竹的《中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践》等虽然不是专门关于社会救助的史学著作，但是都在若干章节中论及各个时期的社会救助。总的来说，国内学界关于社会救助史的研究在时间上侧重于建国前，在空间上侧重于全国范围的宏观叙述，在方法上侧重于纯粹的史学论证，关于建国后的个案研究较少。 本文立足于原始档案和地方文献，从执政党制定和推行社会政策的角度出发，再现了建国初期中共在广州市构建社会救助体系的过程，分析了这一救助体系的特点，并总结出若干经验，希望能为当前的社会救助工作提供借鉴。 二、社会背景分析 建国前，广州是一个传统的消费型城市，作为国民政府在南方的重要统治中心，它的官僚机构庞大，生产基础却异常薄弱。据1946年的统计，广州自行停业的商店达100余间；900多间制造厂有八成以上自行停业，全市20万工人失业。[8] 失业、贫困、治安等成为长期困扰广州的城市问题。1949年4月，国民政府南迁广州， 带来消费经济的短暂繁荣，烟馆、赌场及各种娱乐场所遍布全市，茶楼酒馆座无虚席，与此相关的行业畸形增长，如卷烟业的产量竞飚升至第二次世界大战结束时的100倍。[9] 但是，庞大的党政机关、迁徙难民和退防军队使得广州市人口激增，原有社会矛盾急遽加剧，市内“灾民遢地，失业众多，贪污风行，土匪烽起。”[10]6个月后，政权易手，国民政府在撤离广州前，转移、变卖了大量的物资和有价证券，破坏了重要的交通和公共设施，留下来的是亟须救助的数十万冗余人口和只剩残垣破瓦的街市，这就使得本来造血功能很弱的广州经济背上了更加沉重的包袱，如何恢复城市的正常活力、养活百万人口成为一个刻不容缓的问题。 三、社会救助体系的构建 （一）救助政策 作为公共政策的基本内容，社会救助是执政党必须面对的难题。建国前，中共曾在各根据地有过组织社会救助的实践，但是以全国执政党的身份来治理社会问题只能在摸索中开始。 建国初期，灾民、难民和失业工人是社会救助的主要对象，这部分群体滞留大城市之中严重地妨碍着城市功能的正常发挥，构成当时社会动荡的根源。为了尽快稳定社会、恢复经济，中共制定了一系列社会救助政策。1949年10月至1950年11月间，中共中央、政务院发出《关于生产救灾的指示》、《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》、《中共中央关于上海失业工人临时救济的指示》、《中共中央关于临时救济失业工人问题给中南局并各中央局的指示》、《中共中央关于救济失业工人的指示》、《政务院关于救济失业工人的指示》、《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》等一系列指示。[11]根据中共中央的文件精神，1950年5月1日，广州市第二届各界人民代表会议通过《关于救济失业工人的决议》，确定了救助失业工人的各项措施，主导思想是要以生产自救的方式为主，发放救济款（粮）为辅，运用思想教育、政治改造等手段，通过综合治理来解决失业问题。以此为基础，在1952年召开的救济福利工作会议上，广州市明确指出，“生产自救”、“劳动互利”、“社会互济”及“为劳动者服务”为社会救助的四大基本方针。[12] （二）救助机构 根据1950年7月第一次全国民政会议精神，并参照老解放区民政工作的做法，社会救助被确定为民政部门的主要业务。鉴于社会救助牵涉面广、十分复杂，广州市规定，劳动、财政、公安等部门平时要参与社会救助的协调工作，必要时必须直接参与社会救助的组织工作。另外，广州市还设置了各种具有针对性的专门救助机构，如先后成立广州市冬令救济委员会（1949年12月27日）、广州市失业工人救济委员会（1950年5月12日）、中国人民救济总会广州市分会（1951年2月22日）等。这些机构组织系统完备，有权有责，不仅注意与政府各相关部门保持紧密联系，而且积极接受职能部门的业务指导，有效地推动了社会问题的统筹治理。中国人民救济总会广州市分会是当时广州最重要的专门性社会救助机构，成立于1951年2月，由主管副市长兼任主席，市民政局主持日常工作，负责临时和经常性救助工作，并接办教会接受外资津贴主办的救济福利单位，兼管社会公益组织工作。1952年9月，该会与市生产教养院联合办公，增加了收容遣送及游民、娼妓改造等业务。[13] 广州市救济分会组织系统如下图所示。
