为实现县“自治”，建立“三民主义”国家，南京国民政府对传统县行政区划进行了初步整理，形成了比较适宜的国家基层行政区域。行政区划体制是国家行政体系的主要内容。行政区划是指一定时期的政府为实现对国家和社会的有效治理，将全国领土划分为若干层次的行政区域单位，并建立相应的各类行政组织的一种制度体制，亦称为行政区域划分建制。在近代中国由传统社会向现代社会转型时期，南京国民政府根据社会发展需要，对界限混乱、形状不规范、区域疏阔、治所僻处、不适宜现代行政的传统县行政区划进行了普遍整理。行政区划整理贯穿国民党统治大陆的全过程，但较大规模、普遍的行政区划整理是在20世纪30年代进行的。本文重点以河南为例，对这一时期南京国民政府的县行政区划整理做一浅析。 一 对传统行政区域整理的必要性 行政区域是行政组织的载体和行政的范围界限。便捷有效的行政以界限明确、纵横适度、交通便捷的行政区域为前提。中国传统县行政区划体制不利于现代国家政治之推行，亦无法满足现实中国社会发展的要求。 (一) 传统行政区划的弊端 广狭不一，飞插畸形。传统县行政区域形状极不规则，有的壮如飞鸟，有的长如鹅颈，有的如同秤钩。既对国家行政极不利，也造成社会财富浪费。给国家行政带来另一不便的是县行政区域飞插畸形。一县之管辖地有距县城一二百里的，有隔三四州县甚至跨省的。遍及整个中国，大凡省与省之间，县与县之间，形成你中有我，我中有你的插花交错割据。 界线不清，管理混乱。据河北省民政厅报告称，30年代的河北唐山，自开滦矿物局成立以来，铁路制造厂、工厂、学校次第兴办；交通发达，商贾云集，华人、洋人杂居，成为拥有10万人口的天津东部重镇。但为滦县和唐县两县所共管，行政不能统一。还有如石门，人口有6万，是晋冀交通要道，商贾云集，五方杂处，盛过县城数十倍。但警务一向归直隶省公安局管，行政归其所处的县管辖。再如江苏南汇县与奉贤县，县界争执达四五年悬而未决。 区域过大，治理不便。以县而论，同一省内各县，大县之面积人口，常数倍或数十倍于小县，其经济文化交通之差异，亦相悬殊。1933年湖北省监利县民邹子珍向内政部提出建立新县治的呈文说，湖北所属的洪湖位于监利、沔县东南，距离县城遥远，甄脱偏处，几成化外。政府鞭长莫及。此处位于湖北嘉鱼与湖南岳阳间，双方辖地犬牙交错，飞脱插花，界限不清。此地又是四川、湖南间的孔道，枪支私运泛滥，秩序混乱。呈文建议在此地设立新县治，通过截长补短，化零为整，把飞地、插花地、甄脱地划入新县，行政上两省既无捍格之虞，也解决了赋税不均，更可以有效行使行政权，永久地解决社会秩序混乱等问题。该公民还亲自绘制了设想的新县区的草图(内政部：《内政公报》第6卷第1期，第19～20页)。像这样要求划定新行政区域，设立新行政组织的还有湖北、河南、河北等省。 “自满清一降递及民国，所有府、厅、州、县均改为县治。而原有界域一仍旧贯。究其缺点，厥有数端：或则犬牙交错，界限不清。对于抽收税捐，每易发生争执；一遇命盗案件，有以管辖难明，互相推诿。以致人民不免纷扰，凶匪得以潜迹。或则甲县距乙县数里，甚至数十里忽有乙县辖地一段。如所谓插花、鸥脱、飞地、嵌地种种名称。甲县对于此地不能行其管辖权。而此地居民奔赴乙地赋役亦感重大不便。或则地方易治而辖境转小，号称难治而辖境转大。面积或畸或狭，道里不均。穷乡僻壤，则数县不管；繁市巨镇，则数县共管。人民之保护不同，负担各异。县政府发号施令亦难免有迟速互异之感。”(《咨各省关于行政区域之确定》，《内政公报》第5卷第30期，第10页) (二) 部分传统行政区域名号与时代精神不符 作为文化符号的地名是文化的表象，是一定时期政治价值、道德以及社会文化心理的外在反映。中国历史悠久，文化丰厚，地名称号极为繁杂。有的省、县同名，与其行政地位不符；有的土名译名，称谓不便；有的则带有蔑视、歧视性含义；而大量的、带有浓厚封建色彩的行政区名与民国精神不符，也不利于人民新思想观念的养成。广西古化县要求改县名就反映出人们精神价值。古化县公民认为，凡物皆有名，也都有所取指。古化县由谁命名及名有何所指，虽不得而知，但食古不化，古有成言。纵使该县非脱胎于此，但与今日人民奋斗求新精神完全不符。县治所不远处有一座山，形势雄伟，好似天马腾空。山麓有巨岩，石洞天开，结构玲珑，有鬼斧神工之妙。当地人称之为百寿岩。宋代有人在石壁镌楷书“寿”字，又在大寿字之间，镌刻一百个凹文小“寿”字，百字百体，如舞龙蛇。县志还记载，寿岩幽闭绝尘，炎夏无暑。此岩既有名贵文化之价值，又有代表民性、民魂之意义。他们要求改古化县为百寿县。 二 对传统行政区域整理的现实性 “从绝对主义国家向民族国家的变动，有一个很好的标志，就是系统收集官方统计数据的出现。在绝对主义时代，数据收集仅就国内事物而言，主要集中在两个方面，一个是财政与税收，另一个是人口统计。”([英]吉登斯：《民族——国家与暴力》，三联书店1998年版，第220页)民族国家的行政力量，如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法存在下去。 在第一次全国民政会议上，浙江省民政厅长朱家骅谈到了基层行政区域混乱的情况以及统一土地赋税行政的必要性。“帝王与土地豪右，肆行兼并，职官之田，不载于册籍，宗亲之赋，转嫁于农民，政出多门，吏谋自便，亩法既紊，政令遂歧，近如同一私有土地，而完粮纳税或具或场，分别民灶；同一公有土地，而军田，营产，沙田，灶地，坛庙，林矿，各有主管，办法互殊，整个土地，四分五裂，猾吏豪胥，舞弄弊混，籍以牟利，不仅统计无方，税收紊乱，有碍本党土地政策之实现”。“全国数千年，因人民使用土地供求之程度，各有相异之习惯，如地类则有民赋、更名、旗地、庄园等四十余种名称，地税则有银，米，豆，麦等析至数十则之名色……公私田地之典卖租佃，自为风气，随人增损，典籍不祥，统计不备”(内政部：《第一期民政会议纪要》，商务印书馆1929年版，第229页)。
