20世纪上半期，中国县以下的农村基层政治结构发生了显著的变迁。这一变迁大体表现在两个方面：一是国家政权的组织触角向县以下乡村社会下延（深化）；二是乡村政治文化生态陷入整体性的危机（恶化）。杜赞奇、黄宗智等学者对这个时期华北乡村政治的形态做过深入细致的研究。① 杜赞奇认为，国家权力在乡村社会的扩张和渗透，极大地侵蚀了传统地方精英的权力资源，使得原在国家与村庄之间充当中介并偏重保护村庄利益的村庄领袖被一种掠夺、赢利型的经纪性人物所取代；国家依靠后者来推行自己的政策，但对后者缺乏足够的控制力；后者在充当国家组织触手的同时，利用国家所给予的法理权威谋取个人利益，从而形成国家与赢利型经纪合作榨取村庄的局面。这一局面直接导致两个后果：一是村庄政治日趋恶化；二是国家政权陷入一种“有扩张而没有发展”的“内卷化”漩涡之中。 杜赞奇的这一论述对20世纪中国国家政权与乡村社会的关系具有相当的诠释力。杜氏将注意力集中于国家政权扩张对乡村社会权力结构的影响，尤其关注国家机器的强化对乡村社会的负面刺激以及乡村社会的反应。这种影响和刺激对乡村社会结构的变动，确实起了相当突显的作用，不过，若漠视乡村社会结构本身的自主演变以及这种演变与国家权力扩张之间的互动，便不易判明这个时期乡村社会的变化哪些是国家权力扩张所致，哪些是乡村政治文化生态之自发自变，抑或多种因素共同作用的结果。 其次，杜赞奇的研究主要利用20世纪三四十年代“满铁”在华北6个村庄进行的实地调查所形成的资料。这批资料对认识该时期华北村庄层级的政治经济文化状态，具有相当重要的价值，但县衙门与村庄之间的政权组织，如区、乡两级政权的运作情形，就难以从这批资料中觅得踪影。不同层级的乡村政权，其情形当有所不同。在县以下基层政权结构中，区、乡两级政权及其运作，具有相当的重要性。与晚清、北洋相比，国民党执政时期国家机器的扩张进程显然更为快速。国民党控制较强的长江中下游省份，与国民党控制较弱的华北地区，其差异显然也是存在的。 本文试图对战前中国的区乡行政作一粗疏的探讨。战前十年间，江苏是国民党统治的核心地区。这一地区的情形大体上能代表战前国民党在乡村政权建设方面的成效、力度与特征，故本文选择以江苏省为中心，同时兼顾其他省份展开讨论。 一 国民党建立了中国历史上第一个党治政权。战前十年间，国民党党治体制在地方社会是如何落实的？其党的组织触角到底延伸到了哪一层级？ 一个政党执政后，出于其政权统治的需要以及权力、职位所具有的诱惑力，其组织规模一般会迅速膨胀，以至于不得不采取某些措施来抑制其增长势头。战前十年间，国民党的情形却有悖常态。1927年“清党”前夕，国民党普通党员人数（军队党员和海外党员除外）约60万，“清党”后跌至22万。1930年以后虽有所回升，但涨幅不大。直至1937年1月，国民党普通党员人数仅52.6万。② 其中包含预备党员16万人，正式党员只有36万余人③，尚未恢复到1927年“清党”前的规模。10年间仅增加30万普通党员，表明国民党在执掌全国政权后， 几乎没有大规模吸纳社会新生力量。可以说，国民党在战前十年间根本不具备一党专政的组织力量。以江苏为例，1927年“清党”前，全省党员2.7万人，“清党”以后人数骤减。1928—1933年间，江苏的国民党员人数一直处于负增长状态。1934年以后有所回升，到1937年也只有1.7万人。当时江苏有61县，平均每县只有270多名党员。 如果进一步考察国民党党员与人口的比例，则更加清晰地显示出战前国民党之党力严重不足。以1935年为例，是年国民党普通党员和军队党员合占全国人口的比例，约为1／300。倘若将有名无实的军队党员摒除在外，则这一比例仅为1／900。在江苏，国民党员与人口的比例约为1：2000。④ 而同时期苏联共产党、意大利法西斯党与其全国人口的比例分别为1：65和1：25。⑤ 战前江苏国民党党员人数 年度 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 人数 3225 27872 16050 15508 13978 12285 12804 12585 13191 14654 17233 注：1934—1936年党员人数内，含预备党员人数。 资料来源：赵如珩编：《江苏省鉴》上册，第55页，新中国建设学会丛书第21，1935年；中国国民党中央统计处编印：《中国国民党各省市党务统计总表》（1935年6月、1937年1月），中国社会科学院近代史研究所特藏室藏。 党力不足不仅影响了国民党对政权的垄断，也制约了国民党对广大农村基层社会的控制。据1929年统计，国民党党员中，受过高等教育（含留学、大学、专科、师范、军警党校）的占27.1％，受过中等教育的占19.4％，受过初等教育（含小学、家庭教育、科举等）的占35.1％，没有受过教育的占7.5％，其他不详占10.9％。⑥ 衡诸当时中国国民的总体教育程度，战前国民党可以说是一个精英政党。再看战前国民党党员的职业构成，其中“农业”党员仅占10％⑦。江苏的“农业”党员约占13％。⑧ “农业”党员不等同于农民党员，大致可以视为居住于农村的党员（内中主要是农村精英与权势人物）。这意味着战前约90％的国民党员居住和生活在城市，广大农村很难见到党员的身影。当时舆论即指出：“不但在农民中很难找到党员，并且在一切农民运动负责人员中，在地方自治工作人员中，在农村文化教育负责人员中，以及农村经济建设负责人员中，都不容易看到党的踪迹。”⑨ 国民党号称以党治国，其实在广大农村根本没有实行者。“上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党”，是战前国民党组织形态的写照。
