地方主义极端化的发展，作为民国政治和社会的一大特征，其由源笔者曾从经济、文化和外力方面做过探讨①。但如果从社会转型和制度变迁方面看，民国一代是中国社会从传统走向现代的急剧变革的时代，在这种变革中具有根本性指标意义的是整个国家和社会的旧制度崩溃和新制度的建构，这一制度转型和变迁过程及其结果在很大程度上体现并影响和制约着整个国家和社会各个方面的发展变化，本身作为一种政治现象、社会现象和文化现象的地方主义，之所以在这一时期强烈而持久地显现，除经济、文化和外部环境之外，相关的制度不良和制度缺失无疑是一个直接的重因。因此，本文仅从制度变迁方面对此作进一步的分析。 一 制度（institution），在现代汉语语境中，一般有两层意义：一是指“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”；二是指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。[1](P1478) 在英语语境中，institution“是一个表示行动或过程的名词。……用现代的意涵来说，就是一种被制定、订立的事物”。[2](P242) 或者说“就是一种已确定的活动形式”。[3](P359) 因此，一般是指一种建立并确定下来的行为方式或组织体系。而在新制度主义的理论中，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[4](P225—226) 新制度主义的代表人物之一——“诺斯把制度定义为‘博弈规则’。他把博弈规则分为两类：正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）”。[5](P2) 也有学者“将制度定义为用于共同体内的、众所周知的规则。它们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为，并无例外地对违规行为施加某些惩罚”。[6](P110) 而且，从制度起源的意义上，又可分为内在制度（internal institutions）和外在制度（external ins titutions）。内在制度“是从人类经验中演化过来的。它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法”；外在制度“是被自上而下地强加和执行的。它们由一批代理人设计和确立。这些代理人通过一个政治过程获得权威”。[6](P36—37) 一般说来，制度至少有如下特征：一是内容的结构性；二是功能的约束性；三是时间的相对稳定性；四是空间的一定普适性。 综合中外关于制度一词的界定，笔者在这里把制度主要定义为：一个国家和社会中约束和支配人们特定行为及其相互关系的一系列规则。因此，第一，这里使用的制度不包含组织的意义。“制度（institution）是比赛规则，而组织（organi zations）是运动员”，当然，“某些制度需要组织的支持。规则可以体现在组织之中”。[6](P117) 所以，本文中对地方主义的制度分析，是以“规则”为主的，当然，有时又必然涉及“组织”。第二，既然规则有正式和非正式之分，依据研讨的主题，这里的规则是以正式的制度为主，具体来说， 主要是指民国时期直接影响地方主义的一系列国家政治制度，尤其是中央与地方关系方面的制度及其变迁。同时，“制度分析在本质上是比较性的”，[5](P4) 在上述正式制度之外，民国时期对地方主义发生经常性和各种实际影响的非规范性的价值、意识形态、习惯做法、潜规则等也必然是不可或缺的分析对象，且应与正式的制度加以比较分析。第三，从制度的起源划分制度内在性和外在性的意义上看，民国时期的非规范性的价值、意识形态、习惯做法、潜规则等无疑属内在制度；而由国家、政府、政党及政治人物制定的规范性的规则属于外在制度。但这种划分不应是绝对的，有些制度虽最初是外在的，但在长期的历史演进中已日益内化，具有内在和外在、柔性和刚性的双重特征，民国时期的中央集权制即是如此。第四，从制度的一般性特征来分析，民国时期影响地方主义的各种正式和非正式的制度当然也具有同样的特征，但在诸方面上又具有特殊性。 二 作为一个国家和社会各种关系及其变化的规范，在转型国家的政治和社会变迁中是一个十分的重要因素，制度建设是政治和社会重建的基础性工程，尤其是在对地方主义产生直接影响的中央与地方关系制度的建设方面，民国一代一些政党和政治人物虽然做了种种的努力，但在总体上尤其是实际的效果上，可以说是不良甚至是缺失的。所谓不良，是从实然的角度而言的，即从民国一代实际存在的相关制度来看，对中央与地方的关系未能起到良好的规范和约束作用。所谓缺失，是就应然的角度而说的，即从民国一代政治变迁特别是中央与地方关系运行的实际状况来看，客观上需要的这方面制度并未出现。这种制度不良和缺失可以从以下几个方面加以阐释和缕析。 首先，从国家根本法即宪法层面看，宪法（constitution）作为一个国家内部最高的法律，可谓最“众所周知的规则”。它原意即指“组织结构”，所以，无论是何种国家结构形式的国家的宪法，一个基本的不可或缺的内容，就是国家机构的设置及其权利和义务的划分。而这部分内容一般又都包括两个方面，一是中央政府的权力架构；二是中央与地方关系及地方政府的权力架构。毫无疑问，在现代国家中，宪法是约束和规范中央和地方关系最基本的最具权威的制度安排，其他有关中央和地方关系的制度都导源于它并且与它不相冲突。 民国一代颁布的宪法和准宪法以及起宪法作用的文件，总共有10余部。纵观这些文件的内容，在涉及中央与地方关系的制度方面，情况可谓五花八门，甚至会有根本性的差异。作为现代中国首部临时宪法的《中华民国临时政府组织大纲》②，内容极其简单，仅有属于中央政府的“临时大总统副总统”、“参议院”和“行政各部”，中央与地方关系及地方政府的内容没有列入，其草创性显而易见。但我们从既有的内容仍可窥视出新国家创建之初中央与地方关系之一斑，如在该法第一条规定：“临时大总统、副总统有各省都督府代表选举之”；第十七条规定：“参议院未成立以前，暂由各省都督府代表会议行其职权。”[7](P253、255) 这与单一制和中央集权制的传统相悖，反映了当时独立各省在新国家创建之初至关重要的政治地位。 1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》，“是代替临时政府组织大纲的又一种临时宪法”。[8](P356) 但对中央与地方关系及地方政府的权力架构没作任何规定。1913年10月31日由国会宪法起草委员会拟定的《中华民国宪法草案》即所谓“天坛宪法草案”，只在第一条规定“中华民国永远为统一民主国”，[7](P262) “以表示该草案为一种单一国宪法，而非联邦宪法”。对地方政府的权限和组织问题，讨论时虽“有人提起，而因宪法起草委员会急于收束，遂完全未及纳入草案，亦未细加讨论”。[8](P364) 1914年5月1日颁布的《中华民国约法》即所谓“新约法”，完全是袁世凯独裁的产物，全无涉及中央与地方关系方面的内容。1917年8月31日在广州的国会非常会议通过的《中华民国军政府组织大纲》中也没有这方面的规定。1923年10月10日公布的《中华民国宪法》，可以说是民国一代颁布的所有宪法文件中，对中央与地方关系及地方制度规定的最为详细和充分的一部。在其第五章“国权”中，对中央与地方各自的权利和义务，以列举的方式分别一一列出。在其第十二章中，对地方政府的性质、机构设置等都有明确具体的规定。尤其规定：省为自治单位，可自行“制定省自治法”；中央与省的“事权”、“法律”发生“争议”和“疑义”时，由最高法院“裁决”和“解释”等项，[7](P287、296) 使得虽然该法在第一条依旧宣示“中华民国永远为统一民主国”，但仍不免被有的学者视为“一种联邦宪法”。[8](P388)
