前言 迄今为止，分析家们普遍认为政策上整齐划一是中国国内政治运动的一大特色。本文却试图表明，即便在“大跃进”（1958—60年）这样非常“激进”的时期，中国国内的政策也是多种多样的，至少在国民健康领域是这样。政出多门是造成这种多样性的原因。由于各决策平台所持的观点、面对的政治压力、掌握的资源各不相同，制定出来的医疗政策也各具特色①。医疗“大跃进”失败的真正原因并非冒进和滥用行政权力，相反，问题出在领导层政策缺乏一致性、决策权条块分割上面。由于决策权分属不同的部门，在医疗问题决策权的分配上充满了冲突和政治上的讨价还价，各部门制定周密详细的策略以期获得、保持一定的政策范围而又不受其他部门掣肘。 本文将分四个步骤来分析这一问题：1 ）“大跃进”期间的医疗政策多样化程度究竟如何？2）各决策平台分别关注什么样的医疗问题？3）分配这些问题的决策权时，其后面的政治过程是什么？4）这些决策平台的特点是什么？ 这些特点又如何影响了它们后续政策？ 采用这样的视角意义是多方面的，有两点最值得期待。首先，这一视角表明了在中国，政治角逐集中在由哪个部门优先，或必须来制定政策上面。其次，倘若医疗政策的不同方面通过政治过程分别由不同部门决策，那么在管理的协调方面就存在一定的困难，在某一政策范围中所采取的行动可能与另一政策范围的行动发生冲突②。本文意图表明，“大跃进”遇到的困难既有教条主义的原因，也有决策权条块分割的原因。 最后，我们有必要弄清楚医疗事务的决策机制，在中国政治事务中是否在某种意义上是唯一的？在医疗这个特定领域的发现，是否可以反映中国决策机制的全貌？虽然在某些方面，几乎所有领域都是“非典型的”，但是下列重要因素决定了医疗领域决策机制并非绝对典型。首先，直到最近医疗事务在中国一贯享有超然政治之外的相对独立性③。一位受访者强调： 医生和护士基本上是自由的，校方或其他权力部门很少干涉他们的工作。受访者说，就像远离人群的一片孤岛，这种无人过问的状态让人感觉怪怪的④。 其次，谁也说不清楚在医疗事务上面，行政监管该管些什么，可能管些什么。如果说，做干部的对药理一窍不通，他们凭什么来制止医生开“人情药”、浪费药品呢？这就是为什么我们看到，主持卫生部工作的始终都是专业人员。再次，由于众多的干部享受公费医疗，他们也很关心医疗服务的质量问题，作为患者他们与受过西式训练的医生们并没有根本的利益冲突。一句话，“大跃进”期间医疗领域的模式并不能简单地复制到其他领域，其他领域的情况是否与之相似还有待于研究证明。 “大跃进”期间医疗政策的多样性 医疗政策所以值得我们仔细研究，因为它并非像“循环理论”告诉我们的那样，完全向着单一的“意识形态化”或“政治动员”这一方向发展⑤。中国的医疗问题至少包含着六个子问题：医疗教育、医疗研究、医疗分配体系、医疗经费、中医药以及群众爱国卫生运动。此外，可能还包括计划生育、劳动保护、环境保护、产品质量等，虽然我们在此并不打算探讨这些问题。 无论我们采用何种二分法——激进／保守，群众／精英，还是城市／乡村，上述六方面的政策在“大跃进”期间的发展方向，均不尽相同。有些发生了质的变化，有些则原封不动。在类似“大跃进”这样的运动期间，广播和报纸的精力都集中在宣传重大变革上面，因此，国外观察家们往往忽略了即便在这样绝对“激进的时代”，中国国内政策的连续性也是可能存在的。 医学教育：1958年，毛主席提出了党的教育方针：“教育必须为工人阶级的政治服务，必须与生产劳动相结合……必须缩短学时，开展教育革命”⑥。虽然在“大跃进”期间医学专科生的数量以每年50—75％的速度增长⑦，但在1959年初，北京医学院，天津医学院和上海第一医科大学的本科教育却由5年延长到6年；中国医科大学的学制甚至延长到了8年⑧。周恩来总理在解释这一政策时说：“提高教学质量是各级全日制学校的一项长期根本的任务；但首先，我们必须着力改善一些重点学校的教学质量，以便为国家培养高质量的专业人才，迅速提高我国的科技文化水平”⑨。 一句话，虽然“大跃进”期间鼓吹缩短学制，但重点医科大学却反其道而行。 医学研究：1949年以来，毛主席和党的干部一再抨击一些医疗专家“专业挂帅”的问题，批评他们过于重视疑难杂症的研究（忽略了群众性疾病的防治）。如果针对医疗研究的实际政策真的和口头上的批评一致，那么，那些显示“专业挂帅”指标（如专业会议，参加国外会议的次数等）应该降低，同时，有关疑难杂症的论文出现在重点医疗刊物上的频率也应该降低。但实际上，医疗科研方面的政策与口头上的批评完全是两回事。
中国人举办或参加的专业会议的数量 注：本图数据的全面性值得商榷，因为中国有关部门从未发布这方面的具体数据，我们只能从媒体上收集有关信息，难免会出现漏计和重复计算的现象。
