在20世纪30年代，失业问题是受到国人关注的一个问题，民国时期的报刊杂志时常发表国内外关于失业统计、失业救济与失业保险等方面的论著，以期借鉴他国的先进方法，引起国家与社会的普遍注意，使中国摆脱失业的窘境。目前，史学界对这一时段失业问题的研究成果颇少，主要集中论及个别区域与人群的失业（注：这方面的成果主要有：武增锋的《20世纪30年代大学生失业问题的教育反思》(《南京社会科学》，2003年第10期)、陈文彬的《1927-1937年上海失业人群再就业状况述略》(《安徽史学》，2004年第3期)与胡勇的《略论一九三○年全国工商会议关于失业及工商业救济的议案》(《南京社会科学》，2004年第10期)等。），从总体上进行论证的，尚不多见。鉴于此，本人在吸收他人学术成果的基础上，从宏观角度，溯其源头，阐释其解决的历史路径，总结经验教训，推动此领域的进一步深入，并为今日中国失业问题的治理提供史鉴。 失业现象是一种经济制度的不良病症。20世纪30年代，世界处于失业恐慌之中，中国亦受波及。此时，中国国内战乱不止，日本帝国主义又掀起了侵略狂潮。加之自然灾害频发，社会秩序动荡不安，全国经济行将崩溃，各行各业的民众纷纷失业，生计日艰，失业问题日益严峻。时人对此也有深刻的认识，“失业问题，为整个国民经济衰落之象征，比年以来，吾国外受国际间经济恐慌之袭击，内因灾祸之侵寻，致农村都市，均趋破坏，百业凋敝，失业问题之严重，远非其他各国所可比拟”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：《民国二十二年中国劳动年鉴》(第三编)，1934年版，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。失业是一个涉及个人、社会与国家等方面的复杂社会问题，其爆发势必会牵动三方的利益关系，加速了社会秩序的瓦解，动摇国家的统治基础。 1930年11月，南京国民政府召开了全国工商会议，有一组专门讨论失业救济的议案，商讨应对办法，通过率达到80％以上。提议的内容可谓全面系统，包括提倡手工业以救济各项失业者及一般无业游民足以生活不致附乱案、设立全国职工介绍事务局以资救济失业案、国民失业问题救济案、实业救济案、拟请政府厉行职业指导救济失业民众案、设立劳工介绍所救济失业案、筹设国立劳动介绍所并厉行强制失业保险制度案与拟制定劳动保护法以调协劳资而救济失业案等，力图从多个角度寻求解决问题的办法。其中以南京市社会局局长的提案较具有代表性，拟定如下办法：举办失业登记，统计失业概况；推广职业教育；设立失业介绍所；兴办实业；制定失业保险法；厉行移民政策等等（注：实业部总务司商业司编：《全国工商会议汇编》(上)，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第20辑，台北文海出版社有限公司1987年版，第441、445页。）。不难看出，南京国民政府为更好地发挥控制社会的功能，针对失业问题欲采取层次分明的治理措施，首先设立调查统计机关，查清全国各地的失业人数、失业种类与失业原因，然后通过兴办实业、开设平民工厂、举办职业介绍所、实行失业保险与移民垦殖等办法，筹建社会再就业工程，促成失业人员的重新就业。 一、以失业人员为救济对象的治标方法 根据南京国民政府救济失业方式的具体目的与效果的差异，可将其分为治标与治本两种：治标方法目的是救济已失业者，帮助他们恢复正常生活。如平民工厂、职业介绍所、公共事业、小本贷款与失业保险等；治本方法则是尽量避免失业的发生，减少失业人数，所谓的“防患于未然”，如振兴实业与职业教育等。通过对治标与治本两类救济失业措施的分析，考求国家对自身承担的社会责任的体认程度，它是如何调动社会各方力量，寻求治疗失业的良方，揭示国家与社会之间的互动规律。 (一)临时性救济机构——平民工厂 平民工厂或称为民生工厂，前身为贫民习艺所，是为了救济失业，安排充斥于社会的失业者而开设的一种“福利工厂”，它对失业者的要求不高，享有政府的优惠与扶植政策，因地制宜相机而设，遍布全国各地，使贫苦无依的失业民众得以生存，部分地补救了失业恐慌所造成的损失。早在1928年，省市一级的城市已经设立了平民工厂或民生工厂，市立的平民工厂为市政府社会局所属的救济机关之一。如南京市的第一平民工厂为接收失业人员，于是年成立，“本厂自1928年5月起算至今年1931年止共销出布匹约8，000匹”（注：蔡光谟：《第一平民工厂沿革史及其业务情形》，《南京社会特刊》，南京市政府社会局1931年版，第131页。），对城市的失业压力有一定的缓冲作用。随着省市平民工厂的成功开办，加之全国的失业形势愈加严重，1932年9月，“内政实业两部为救济失业起见，又会拟县市设立民生工厂办法及县市政府劝办工厂考成条例草案，通咨各省市办理”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：《民国二十二年中国劳动年鉴》(第三编)，1934年版，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。其中“鲁省所办失业救济事业，以平民工厂最有成绩，1928年业已开始筹设，虽已成立无几，实开全国县立平民工厂之先河，办理迄今，平民工厂已遍及全省，此项事业尤以近两年来发展为最速”（注：实业部劳动年鉴编辑委员会编纂：《民国二十二年中国劳动年鉴》(第三编)，1934年版，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第60辑，台北文海出版社有限公司1990年版，第246、140、141、257页。）。1932年，山东省103县，开办平民工厂121家，容纳职员399人、工人185人、工徒1285人。与此同时，江苏、河北、南京、上海、杭州、青岛等省市结合本地实际情况，纷纷成立了此类工厂，工业类别侧重于手工业，如上海在“一二八”事变后，为救济战区的失业工人，举办了各种传习所，让他们从事木工、印刷、针织等手工业制造。1933年，仅上海游民习艺所一处共收容失业贫民达493人。其社会效果由此可见，一方面，它可以使失业群众获得工作，暂时不必为生计发愁，避免发生大规模的社会骚乱；另一方面，通过政府的强制性销售措施，工厂的产品基本上畅销无阻，增强了其与外货相抗衡的实力，促进国内实业的发达。在政府政策的扶持下，平民工厂短时期内会呈现一定的发展势头。但是，由于其资金短缺、技术水平低、规模有限与工人素质良莠不齐，后来又受到战争的影响，平民工厂便不能长时间地保持良好的发展态势，以致于歇业关闭，工人再度沦为无业游民。因此仅仅依赖此手段，还难以治理长期、复杂的失业问题。
