针对大革命时期的地方党政关系，有一种观点认为，从总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更有权威。[1] (p184)这一观点是值得商榷的，不能一概而论。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征，省县地方党政权力结构的制度设计，规定了地方党政运作的框架。从总体来看，地方政府比地方党部显得更有权威，而不是相反。 一 地方行政组织的间接党治特色 虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的，都是党治原则，但稍有差别。中央政府实行的是“议行合一的直接党治”原则，地方政府实行的是“间接党治”原则。“间接党治”也与代议制度下的间接政党政治有别，前者是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前，粤人就实行“以党治省”，邻近的桂省也效法，如桂省曾预言：“依第一次代表大会所议决之省县各条政纲，若于吾桂省次第实施，期年之间，党治可决成功”。[2] 在成立国民政府的同时，广东省政府也作了改组。1925年7月1日，公布“省政府组织法”，7月3—4日，广东省政府和市政府相继成立。随后，又建立县级行政机构，到第二次东征(10月)前，已建立27个县政府。[3] 地方政府成立后，就面临着正确处理与同级党部的关系问题。虽然地方政府都要受国民党的指导，但并不意味着同级党部可直接统治同级政府，同级党政组织之间是一种间接关系。 “间接党治”原则在有关法律规范中有所体现。最初制定的《省政府组织法》第一条规定：“省政府于中国国民党指导、监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。”[4] 广东省政府发表的成立宣言中说：省政府从政的“根本之计，尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏，皆受中国国民党之政治训练，使成为确信三民主义及实行三民主义之人”。[5] (P1555-1558)这些条文并没有规定省政府要受省党部直接监督和指导。党治与法治是不一样的，在党治之下，无成文宪法，亦无正式制度化之立宪机关；在党治之下，中国国民党代表全国人民行使国家法律主权，中国国民党之意即为宪法，中执会或中政会即为立法兼行政机关。[6] (P449) 以后修正的《省政府组织法》继续贯彻这一党治原则，但间接党治稍有改变。1926年11月10日，《省政府组织法》第一次修正，其中第一条规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。”第五条规定：“省政府得制定省单行法令，但不得违反党之决议及国民政府命令。”[7] 与此前的《省政府组织法》相比，党治原则规定的措辞有所变化，也即把省政府受“中国国民党指导、监督”具体化为省政府受“中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督”。关于措辞变化的原因，有的学者认为：“中央执行委员会为中国国民党之代表机关，而省执行委员会为该会驻省代表机关”，“其意志当为中央执行委员会意志”，“故此项修改仍继续初次规定法意，特加具体约束耳。”[6] (P449)这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单，真正的原因是：以党治国，在中央层级是很明确的，也即实行党政一体制，但在地方，不可能象中央党政体制一样。在地方，如何贯彻以党治国的党治原则，还在摸索之中。在军政时期，军事是第一位的，地方党政关系的复杂性还未充分显现。进入训政阶段后，各种党政矛盾激化，从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多，但省组织法设计的党政体制也值得思考，故1927年7月8日，第二次修正组织法，不得不将“省执行委员会”字样删除。 从以上也可看出，中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则，但有差别：中央是通过中政会实行“议行合一的直接党治”原则，而地方政府是在国民政府垂直领导之下。地方党部虽也监督指导地方政府，但是，它不能干预地方政府，它们之间的关系是一种间接关系，笔者姑且把它称之为“间接党治”原则。不仅如此，地方党政之上设有综揽立法、行政权限的“议行合一。”的机关，那就是政分会。有政分会的存在，省政府要向政分会负责并报告工作，所以省政府的间接党治色彩更加明显。1927年3月13日，二届三次全会通过的《修正政治委员会及分会组织条例》第6条规定：“政治委员会分会之人数、权限、任务及与当地党部之关系，由中央执行委员会规定之。”第9条规定：“政治委员会分会，对于地方政治问题之决议，得直接交由地方政府执行之，但须报告中央执行委员会。”[8] (P320-321)从上述规定可看出，各地政分会是几个省党政之上级机关，地方政府直接受政分会领导而不是受地方党部领导。政分会既管党务，也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作，如1927年4月7日，广东省党部致广州政分会要函，请将第二届选举经过事宜向中央解释。[9] 广东、广西两省的行政方针也是由广州政治分会规定的。福建克复后，1927年2月9日，广州政分会第10次会议，特议决对福建省之行政方针，先由分会将两广之行政方针，电闽省政务委员会，以为参考之用，再由该政务委员会按察该省政治情形，草拟办法，并报告政分会，然后再由政分会定对于闽省之行政方针。[10] 所以广州政分会“负广东广西福建三省政治党务任务”。[11] 福建临时政治会议成立后，福建省政府并未成立，“福建军民财各政及党务进行事宜”都由临时政治会议处理。[12] 所以，中央“政治会议不啻为党中政治上之最高机关”，“各省之军事外交党务诸重要问题”由政分会负责，“均集中于党，故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。”[13] 总之，从地方组织看，广东省政府的组织特色是党治。就党治在地方政府组织实行而言，它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为：中央及省执行委员会为省政府监督机关，[14] 它们不能直接领导、干预省政府的内部事务(见图1)。 附图
