中图分类号：G211文献标识码：A文章编号：1003-8477(2006)07-0171-05 揭示制度创新的源泉、动力和过程，较为完善的理论模型是诺斯等人建立的，这就是“诺斯模型”。他在与戴维斯合著的《制度变迁和美国经济增长》一书中指出：制度首先是制度环境，即“一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治制度与法律规则”，其次是制度安排，即“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排”，前者相对稳定，可作为制度创新模型的外生变量，制度创新则主要指制度安排的变化。[1] (p379-380)诺斯指出，制度安排是有成本的，人们在不同的制度安排中做出选择，实际上是权衡各种制度安排的成本收益比，从中找出一种成本收益比最小的制度安排。因此，如何顺应制度环境的变化，选择同等收益中成本最低的传媒治理方案，就成为制度分析的重要内容。 在中国，传媒历来是党的喉舌和工具，中国的政治体制决定了中国的传媒是特殊的行业，它不是单纯追求利润最大化的企业，而是一个具有意识形态性质的事业单位，具有经济组织与公共事业双重属性。因此，我国传媒治理结构的产生和发展具有与西方国家不同的初始状态和约束条件，传媒改革可作为政治体制改革的一部分，传媒治理结构的诞生和发展必然受到客观制度环境和传统计划模式的影响和制约；同时，我国传媒治理结构改革是一场以人为设计和干预为主导的制度创新和渐变的过程，不是伴随传媒发展应运而生的自发演变。在这种情况下，传媒会遵循路径依赖的规律，在政府的主导下进行渐进式的制度变迁。因此，将传媒治理结构研究纳入规范的制度分析框架较为合适，本文试图运用制度分析的方法，在传媒转制改革的约束条件下，提出并分析传媒治理结构演进的方向与模式，使传媒在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点。 一、转制改革下传媒的制度环境创新 当前，中央对传媒的改革已经到了攻坚克难的阶段，2004年，21家试点单位根据自身特点已经进行了改革尝试。其中，4家报业集团进行事业、企业两分开试点，将主业与经营业务相分离；7家出版集团和4家报社进行从事业体制向企业体制转变的试点。 2005年新闻出版单位转制改革分两类进行：一类是推动经营性新闻出版事业单位转企改制，完善法人治理结构，建立规范的现代企业制度，有条件的要进一步加快产权制度改革，实现投资主体多元化。另一类是党报、党刊和社会公益性较强的出版社，由国家主办，实行新闻事业体制，实行宣传业务和经营业务两分开；实行企事分开后，把从事业体制中剥离出来的广告、印刷、发行、传输部分和其他产业转制为企业，面向市场，搞好经营，为壮大主业服务。[2] 转制改革的目的是重塑传媒市场主体地位，少数经营性传媒转制为企业，通过授权经营可直接成为市场主体。而对于数量众多的公益性传媒而言，① 情况就复杂得多，由于中央对公益性传媒事业体制的定位，事业单位不能接受国有资产授权经营，那么，公益性传媒如何成为市场主体？ 1.产权明晰与授权经营。 产权制度是制度安排中最基本和最重要的正式约束，合理的产权制度要求：产权责任明晰化、产权主体独立化、产权结构多元化、产权运作资本化、产权交易市场化。其中首要的是产权明晰，产权明晰有两层含义：一是产权的归属关系清楚，即财产归谁所有、谁是资产的所有者或谁拥有财产的所有权；二是在财产所有权主体明确的前提下，产权实现过程中不同权利主体之间的责权利关系清楚。[3] (p7)根据科斯定理，产权的清晰界定是确保外部性问题妥善解决的关键。明晰的产权具有排他性，可以明确主体存在的利益关系，以及他们之间的权责利，从而协调各利益主体之间的关系，只有排他性才能激励产权拥有者在寻求产权带来的价值的同时承担后果。 长期以来，由于我国传媒业产权主体缺位，造成产权虚置，尽管传媒的产权主体是国家，但由于没有具体的部门管理传媒的国有资产，传媒的产权实际处于虚置状态，使得传媒难以在市场经济中发展壮大。因此，传媒改革首要是明晰传媒产权，实行国有资产授权经营。 国有资产委托代理链条可分为三个层次，第一个层次是全民作为委托人将财产委托给政府，表现为政治委托形式，与国家基本政治经济制度相关联；第二个层次是政府与国有资产经营管理机构之间的委托代理关系，表现为行政委托形式，与政府组织形式和组织制度相关联；第三个层次是国有资产经营管理机构与其投资的企业之间的委托代理关系，表现为经济委托形式，与国家经济体制改革相关联。[4] 于是就建立了这样的传媒产权委托代理关系：一是政府把传媒国有产权委托给国有资产经营管理机构，由他们负责经营，政府公共管理职能与国家所有权职能分开；二是国有资产经营管理机构享有国有资产终极所有权及其相关权利，对传媒公司按《公司法》规定，行使股东权利，实行所有权与经营权分开；三是传媒公司接受政府委托，以拥有的法人财产权为限自主经营，对外承担民事责任，成为新型的市场主体。 2.公益性传媒授权经营方式。 按《公司法》和国家资产管理有关规定，国有资产只能授权给法人企业，并进行工商登记。事业法人不能接受国有资产授权，公益性传媒作为事业法人，在法理上不可能取得国有资产的经营授权，这就增加了传媒授权经营的难度。因而公益性传媒必须成立能够按受国有资产授权的机构，接受授权。公益性传媒国有资产的授权可以采取这样三种方式：
