中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2006)04-0130-19 政策过程在很大程度上是一个连续不断的、高度复杂的演进过程，它由一系列的决策构成，牵涉到大量的、在一个无形的然而又无法逃脱的制度化组织的范围内活动的行动主体及其使用的政策工具。最流行的简化政策过程研究的方式之一，是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段，分别进行独立的研究。这种最早由拉斯维尔在1956年提出来的“政策循环”的启发方法，集中于政府内部的决策过程，很少涉及外部因素对政府行为的影响。要完整地研究政策过程，必须将各个阶段整合起来看待，特别是不能将政策过程应该遵循的程序当作实际的政策过程。 就政策过程研究来说，西方的理论框架“通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系……为探索提供了一个基础，即变量的一般种类是如何松散地组成一个固有的结构的”[1]。因此，如果要解释中国的教育政策变迁过程，我们可以从西方政策过程理论中寻找一些框架或模型，将实际政策过程中相对应的含有理论关键成份的事件筛选出来，从而梳理出中国教育政策变迁过程的梗概或脉络，最终给出一个自洽的解释。 然而，政策过程中充满了行动、事件和决策，如果将西方的理论框架放到具有丰富而复杂的中国本土情境中来，那么我们只能通过框架来将中国教育政策过程和政策变迁从理论上进行重新的叙述和组织，但是并不能解释或者预测各种行为和结果。在考察政策演变的过程时，研究的重点在于对结构、过程的背景与约束条件、所发生的实际决策行为和事件之间的关系进行详细的分析。如果通过一个领域的政策变迁来解释政策过程，以及是怎样的政策过程使得政策变迁变成了一个“模式”，那么更好的办法可能是，以经验事实为主并加以具体的描述，这样才可能厘清其中的变量和关系。 根据以上对如何建立中国教育政策过程研究框架的路径的理解，笔者以我国改革开放以来民办高等教育政策为具体的经验事实，从政策规范与政策实践之间偏离的常态出发，对政策过程中的要素进行了本土化的分类，并且阐明了各个要素之间的关系，从而抽象出一个政策过程的解释框架，最后试图从这个框架提供一种对中国教育政策变迁的动力的解释。 一、研究的切入点 改革开放以来，我国民办教育的兴起是从高等教育领域开始的。从1978年改革开放的方针确立以来，我国民办(高等)教育政策大致经历了三个阶段[2]。一是1978～1982年的观望阶段。在这个阶段，全国有不少地方出现了民办教育的萌芽，但是国家政策的态度是“静观其变”，既没有采取强制手段限制甚至扼杀民办教育的发展以维护公办教育的正统地位，也没有肯定或提倡其发展，只是不置可否。在这种氛围之下，民办教育得到了一定程度的发展。到1982年，全国出现了北京自修大学、中华社会大学、中国逻辑与语言函授大学、广东业余大学等八所民办大学(含高职)[3]，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。二是1982～1992年的认可阶段。在这个阶段，国家的政策法规赋予了民办教育合法地位，对民办高等教育的发展方向、民办学校的外部宏观管理、内部教育教学活动等都作了指导性的规定。但是在实践中，民办高校的办学行为与政策规定出现了较大程度的不一致，种种“违规”行为不断发生，导致相应的后续政策不断出台。在这个阶段，民办高校的数量经历了增长和回落的过程。三是1992～2002年的鼓励阶段。政府在这个阶段以“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针为起点，制定了涉及民办教育的性质、民办高校的设立标准、教学管理、行政管理、财务管理、扶持保障等各方面的政策，并对细节作了较为明确的阐释和规定。但是，这些政策并没有像人们预期的那样使得民办高校按照政策规定的方向发展，相反，民办高校通过一些途径向政府提出了诉求，并结合自己的条件和优势分化出多种办学模式。 可以说，我国民办高等教育发展的路径是民办高校与教育行政部门共同摸索出来的。这种发展路径体现在政策上是，中央和地方各级教育行政部门颁布了一系列鼓励、支持、监督、管理民办高校各个方面的规章条例；体现在办学实践上则是不同类型、不同层次民办高等教育机构的创办、发展、分化、萎缩甚至消亡。从整个二十多年的发展过程来看，民办高校办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致。政策文本体现出一种演进逻辑，政策实践则体现出另一种演进轨迹，二者的不吻合已然成为民办高等教育政策变迁的常态。 那么，在我国民办高等教育政策变迁过程① 中：(1)为什么政策规范与政策实践总会出现不一致呢？或者说，为什么政策的预定目标必然与政策执行的实际结果发生偏离呢？(2)政策的预定目标与政策执行的实际结果的偏离是如何影响政策变迁的呢？这是本研究切入的两个问题。 如果用我们日常所说的“上有政策、下有对策”或公共政策讨论的“政策失败”或“政策失真”来解释，仍只是言简意赅地表述了上述现象，而且这种解释往往只讲了上述现象“不是什么”，而没有界定这些现象到底“是什么”。② 笔者假定，政策规范的制定和发布意味着民办高等教育正式制度规则的重构，而在政策执行过程中，民办高校在与政策执行机构的互动中必定会根据既定政策环境的要求和暗示，采取特定的行为，表现出特有的行为取向。因此，政策规范与政策执行的实际结果之间的这种偏离，使得政策变迁呈现出特有的轨迹。 本研究采取的研究策略是，把政策预期目标与政策执行的实际结果的偏离看作民办高等教育政策过程的正常状态，从政策体系的要素及其内在规定性探索出现这种现象的原因，进而分析它们是如何影响政策变迁的轨迹的。这种政策系统中的特定要素所具有的内在规定性，本研究称之为策略空间③，这也是行动者能够采取策略行为④ 的结构性条件。 二、分析单位和核心概念 1.本研究将民办高校视为集体意义上的具有能动性的“行动者”。 民办高校在本研究中是集合名词，是由一个个不同类型、不同时期、不同地区的民办高校个体组成的、有着内部结构和功能的组织。在民办高等教育政策变迁过程中，本研究从总体上将民办高校看作集体意义上的行动者，并不探讨这个行动者的认知差异、内部组织结构特性以及采取策略行为的特定动机。 2.本研究将政策制定部门和政策执行部门整体上视为“政策部门”，但从层级结构上区分为“中央教育行政部门”和“地方教育行政部门”。
