中图分类号：G467文献标识码：A文章编号：1004-633X(2006)04-0014-04 一、我国现行教育财政决策机制中存在的一些问题 教育理念、教育理论首先要转化为教育决策，然后由教育决策转化为教育工作行为，教育决策是教育理论和教育政策之间的桥梁。在正确理论指导下的科学决策是教育健康发展的关键。教育财政决策是教育决策的重要组成部分，是其他教育决策得以实现的基础，制约着一个国家或地区的教育和经济发展的总体水平和速度，制约着教育公平与效率的实现；教育财政决策机制不完善而在政策制定上可能出现的“黑箱操作”以及由此而产生的随意性现象不可避免，会带来一系列严重的后果。我国现行的教育财政决策机制中存在着许多问题，需要重新构建和完善。 我国现行教育财政决策机制中，依然存在无法可依和有法不依的状况。首先，我国现行的教育法规和财政法规中，对教育经费的负担、分配责任不明确，没有相关的法律条款的约束，各级政府对教育的财政支出标准不一，在财政支出中伸缩性最大的是教育财政。尤其是部分省市的县、乡两级财政面临严重危机的时候，极大地影响了农村教育的财政投入[1]。其次，在教育财政决策中，教育法往往起不到应有的作用。我国《义务教育法》中明确规定：实施义务教育所需要的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，但在许多农村地区把一部分费用转嫁到农民和学生家长身上。《教育改革和发展纲要》(1993)中明确指出：“到2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)的比例应达到4％。”但是，实际上2000年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例不到3％，而且，在1993年后的这些年中，国家财政性教育经费基本维持在2％-3％，只有2001年达到最高，为3.19％，而世界上绝大多数国家在5％以上，我国几乎是最低的[1]。因此，我国的教育财政政策法规在一定程度上流于形式，在执法过程中产生一种“法律缩水”或“法律打折”现象。 我国现行教育财政决策机制中，缺乏公平性和效率性。目前我国教育财政决策结果引起严重的教育财政支出不平衡。第一，义务教育财政经费在区域之间、城乡之间分配不均衡，区域之间的不均衡实际上主要由省内差距引起的。另外，义务教育投资体制存在城乡“二元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，一定程度上扭曲了实施义务教育的宗旨。第二，高等教育财政资源配置在不同类型院校之间分配不平衡，由于地方财政实力差距大，东、西部地方院校财政投入悬殊大，教育部直属院校之间由于受外部不确定因素的影响差异显著。第三，我国预算内教育经费在三级教育之间的分配不合理。根据《中国教育统计年鉴1993-1997》可知，生均预算内事业费之比，高等教育远远高于初等和中等教育，而世界一般发展中国家的比例为1∶1.7∶8，发达国家为1∶1.1∶4.3，我国高等教育经费在预算内教育拨款中的比例偏高。同时，在我国农村地区义务教育阶段经费不足已十分突出：农村中小学教师工资不能按时发放；基本的办学条件得不到保障；为了实现普九目标进行学校扩建，债务负担沉重。政府没有给学校提供必要的办学经费，没有承担足够的教育财政责任，学校“乱收费”现象屡禁不止。农村税费改革将使义务教育投入面临更大的短缺。根据国际经验，无论从教育公平还是效率的角度，政府对初等教育的投入效用都大于中、高等教育。所以政府对三级教育投入比例决策不恰当，使得教育财政丧失了公平与效率性。当然，需要强调的是，相对于义务教育财政而言，高等教育财政投入比例过大，并不意味着我国高等教育的总投入太多了，我国高等教育处在大发展阶段，需要大量的资金投入，但可以通过投资主体多元化的方式来解决。 我国现行教育财政决策机制中，决策程序不规范。教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例、教育经费在地区和学校间的分配等重大事项的决定权都掌握在财政和教育行政部门，现行财政和教育部门权力过大，财政资金分配不透明，教育财政资源配置的官僚主义倾向严重，具有很强的随意性和“暗箱操作”的嫌疑。例如：我国现行的财政转移支付制度存在偏向发达地区的倾向，对贫困地区的财政转移支付数量有限，发达地区本来就具有较雄厚的地方财政实力，又得到了更多的中央财政支持，从而更加拉大了地区间的财政差异，是缺乏科学化和民主化的决策机制的结果。 二、教育财政决策机制的路径依赖 教育财政决策机制是规范教育财政决策的制度设计，包括决策制度和监督制度。新制度经济学认为，制度提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间的相互关系，从而减少环境中的不确定性，降低交易费用，提高决策效率。教育财政决策机制的有效性取决于制度安排的效率。任何一项制度安排的效率在很大程度上依赖于制度结构中相互依存的其他制度安排的效率及其影响，即一项制度安排的有效性取决于制度结构中相关制度安排是否与之相容及耦合。换言之，取决于现行制度环境是否与之相匹配。如果没有有效的基本制度环境作为决策的依赖路径而盲目进行教育财政决策，其结果会导致教育财政制度陷入无绩效的“路径依赖”和“锁闭”状态下的恶性循环中。教育财政制度是否合理有效，取决于教育财政决策机制是否完善，有效的教育财政决策机制依赖于以下相关路径的建立： 1.政府对教育财政支出的责任：具体、明确 我国《教育法》中关于保障教育经费的投入，提出了“三个增长”的要求。国家通过立法的形式来保证教育投入，体现了政府对教育的重视和管理的法制化，同时也表明了各级政府对教育负有不可推卸的责任。教育服务属公共产品或准公共产品，在市场经济条件下，政府应在资源配置中起主导作用，教育经费主要由政府财政提供，教育定价或消费主要由政府调控而不是主要由市场供求决定。 一般来说，教育财政支出由各级政府分别承担，但各级政府间的责任、权力划分，即对教育财政的分担比例在不同体制的国家存在较大的差异。我国义务教育和地方性非义务教育(主要指地方所属大中专高校)，由于地方属性较强，主要由地方政府财政负担。但是由于地方财政差异较大，而中央和省级财政具有税收优势，为了减少地区间教育发展的不平衡性，中央政府和省级政府应明确本级政府的财政资助责任，建立规范、具体的教育财政转移支付制度，填补生均教育财政支出的缺口，保障学校教育的正常运转。
