〔中图分类号〕D232;F120 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2006)-04-0038-09 农业税是国家依法向从事农业生产并取得农业收入的单位和个人征收的一种税。新中国建立以来，农业税一直是国家最稳定、最可靠的财政收入。农业税不仅是一个税收的问题，它也反映了国家与农民就农业剩余的分配关系问题，说到底，这是一种利益关系，它体现了国家对待农民的政策取向。新中国成立到改革开放以前，中国共产党高度重视农业税政策，不断探索完善和规范农业税政策之路，为此后党的农村、农业政策的制定提供了借鉴和参考。 一、改革开放前党的农业税政策的历史演变 （一）1949年至1958年农业税政策分区实施阶段 新中国刚成立时，百废待兴，迫切需要解决的是“吃饭”问题，即粮食供应问题。当时，南下大军有200多万，还有数以百万计的支前民工，他们所需的粮草供应刻不容缓。同时，新政权的各级干部，还有几百万旧政府人员、旧军队统统由国家包下来，这几百万人员的给养以及各级政府的经费，全部或者大部分都需要从公粮收入来解决，此外，1949年全国有16个省、区的498个县受灾，“据内务部统计：全国受灾面积约12787万亩，受灾人口约4555万人，倒塌房屋234万间，减产粮食114亿斤。”①这些灾民急需粮食救济。粮食的供应离不开粮食的征收，但是，当时约占全国2/3的新解放区是解放军渡江作战前后陆续解放的，这些地区的人民政权因为刚刚建立，不可能采用老解放区比较规范的农业税征收条例，因此，这时全国还没有建立起统一的农业税制度，而是分老解放区和新解放区实施不同的农业税政策。老解放区（包括华北区、东北区、内蒙古老区、山东老区、苏北老区和陕甘宁老区等）已经完成了土地改革，农业税基本上沿用过去的征收制度。而新区由于未完成土地改革，许多地方还没有来得及建立正式的农业税制度，只是公布了临时性的征粮条例或合理负担的办法，因为绝大部分新解放区尚未开展减租减息，农民除公粮负担外（农村副业也基本上不征税），还有地租负担和高利贷剥削，许多地区还有战勤负担。尽管老区、新区都采取了一些减负措施，而且农民的负担的确比以前有所减轻，但农民的税负总的来说还比较重，而且，由于征税办法不统一，许多地方还未来得及建立正规的农业税制度，出现了农民负担畸轻畸重的问题。为此，1949年12月30日，薄一波在向毛泽东的书面汇报中建议：“老解放区以大区为单位、新解放区以省为单位统一农业税法规，对农村中的不同阶层实行不同的农业税负担政策，税率总水平不超过20%。”②新中国成立初期，公粮是国家掌握粮食的基本手段，也是国家财政收入的主要组成部分，因此，如何征收大批粮食来平抑物价，供应城市，救济灾民，并支援抗美援朝，就成为农业税工作和财政工作的主要任务。为了顺利完成这项紧迫任务，中共中央和政务院根据当时农村的实际情况，采取了许多有效的政策措施。为了逐步建立健全农业税的各项制度，1950年1月，政务院发布了《全国税政实施要则》，提出：“农民负担远超过工商业者的负担，为使负担公平合理，应依据合理负担的原则，适当地平衡城乡负担。”3月24日，政务院决定把征收公粮的税则和税率，由中央人民政府规定。5月30日，政务院在《关于1950年新解放区夏征公粮的决定》中宣布：“夏征国家公粮，以大行政区为单位，征收总额平均不得超过夏收正产物总收入的13%。”③根据中共七届三中全会提出的“调整税收，酌量减轻民负”的原则，中央人民政府在9月公布了《新解放区农业税暂行条例》，对新解放区农业税的纳税义务人、课税对象、税制、税率、租佃地的负担、优待和减免等都做了详细的规定，从新解放区土地改革没有完成，地主、富农仍然占有较多土地的现实情况出发，实行差额较大的农业税累进税制。按照平均每人年度收入分为40级（后将税率修订为24级），收入越高，税率越高。 从1950年冬季开始，新解放区开始分期分批进行土地改革。到1952年，除西藏自治区暂不实行民主改革外，其余地区基本上完成土地改革。连同老解放区过去的土地改革算在一起，全国已有3亿多无地或少地的农民分得了约7亿亩土地，免除了过去每年要给地主交纳达700亿斤粮食的封建地租。同时，为了摸清农业税税源，建立新的统一标准的“税基”，平衡农民负担，依法加强农业税的征收和管理，从1950年开始，政务院颁发了《关于农业税土地面积及常年产量订定标准的规定》，开始在全国范围内进行土地普查工作。中央人民政府政务院在《关于1952年农业税工作的指示》中，进一步把“查田定产、依率计征、依法减免”确定为“农业税收的总方针”④。经过三年的努力，到1952年，全国计税耕地达到16.2亿亩，比1949年增加了4000万亩，增加了10.2%；计税的常年产量达到2374.2亿斤，比1949年提高了31.2%。⑤这样，在查实田亩的基础上，核定常年产量并固定下来，进一步稳定了农民负担，使农民安心生产，从而促进了农村生产力的发展。 由于新解放区土地改革后地主经济已被消灭，原来限制地主经济的高税率需要适时调整，而且中国的抗美援朝战争需要粮食供给和加大财政支出，需要通过农业税征收来解决一部分，再者，分区制定农业税税率的措施存在着地区间纳税畸轻畸重的现象，有鉴于此，1951年对新解放区农业税税率进行了相应调整：最高累进税率由42%调为不超过30%，最低税率由3%提高为5%；1952年规定最低税率由5%提高到7%，最高税率仍为30%；1951年由各大区在中央规定的最高税率和最低税率的限度内，自行拟定税率表，1952年改为中央统一拟定税率表。⑥ 除农业税正税之外，农民还要承担一定的农业税地方附加，作为乡村地方自用经费。除个别地方外，附加的比例一般都在正税的15%至20%之间。1950年的《新解放区农业税暂行条例》规定，“农业税地方附加，不得超过正税的15%，随同农业税附征之”⑦。次年，出于乡村建设的需要，政务院发布《关于1951年农业税征收工作的指示》，把地方附加的最高限度由原规定的正税的15%提高为正税的20%，并规定在全国新老区通用。由于当时乡村财政开支日益膨胀，而预算拨款不能满足乡村的实际需要，同时也存在着一定的铺张浪费，因而除农业税附加外，农村摊派相当严重。据16省34个乡（村）镇的典型调查，在这些基层政权的财政收入来源中，上级拨款占34.26%，摊派及捐募占33.43%，挪用斗争果实占19.4%，公产收入占7.91%，其他收入占4.98%。⑧为了规范农业税收，减轻农民负担，1951年，中央政府对老解放区的农业税率作了适度低调，但此间的政策并未达到预期的目的。为了真正减轻农民负担，政务院在1952年发布了《关于1952年农业税收工作的指示》，规定：“全国各地农业税的地方附加，一律取消。今后对农业只由中央统一征收一道农业税，不再附加。”⑨对乡村财政支出采取“包、禁、筹”的三字解决方针。“由于取消了附加和各种不合理的摊派，（1952年）全国农民公粮负担总额比1951年减少25亿斤细粮”⑩。但由于国家财力有限，1953年以后国家又允许地方征收农业税附加。
