中图分类号：K249文献标识码：A文章编号：1003-9864(2006)01-0003-08 在论及制度变迁中国家的作用时，新制度经济学家道格拉斯·C·诺思指出，制度创新通常不是来自个人、集团，而是来自统治者。由于国家的权威和特殊作用，可以强行地引入和推行制度变迁。在许多国家，只要政府统治者的预期收益高于推行制度变迁的预期成本，他就会采取行动来消除制度不均衡。尽管如此，如果制度变迁会降低统治者的效用，那么即使现有制度结构是非效率的，也仍会存在下去。这即是所谓“国家权利在垄断租金最大化的驱使下，导致国家陷入低效率状态的可能性”的“诺思悖论”。笔者认为，“诺思悖论”对于我国传统盐务管理体制何以长期陷于非效率的制度安排中，提供了一种解释。对传统盐制的认知和批判，虽然不少著述已有所涉及，惜言犹未尽，实需作进一步的讨论。本文尝试从清代官督商销体制作制度分析入手，来探讨传统盐务管理体制。所以采用此个案研究，原因有二：一是食盐运销制度是传统盐务管理体制的基干，它既与盐业生产管理联系密切，又是征税、缉私不可或缺的中心环节，它所有的矛盾和问题，最能击中盐务管理体制的要害；二是晚清处于中国从传统走向现代的转型初期，对官督商销制的分析，尤有助于理解传统盐务管理体制构建根基之深、撼动之难，理解中国盐业经济发展和盐务现代化起步之艰难与困境所在。 在传统社会中，盐是一种重要的商品，上关国计，下系民生。特别是在中国，地理位置和政治传统共同赋予盐独一无二的重要性。由于盐是人类生活的必需品，在大多数情形下，盐税收入是仅次于土地赋税的重要财源，盐业与国家的经济、政治、军事以至社会、文化的发展都有密切关系，因此，国家对盐业的控制很严，所谓“盐政”已成为传统体制中一个突出的不可分割的部分。 中国盐政历史之悠久，盐政制度之繁芜，在世界范围内也许都是首屈一指的。特别是对盐务的产、运、销、税、缉五大要政，很早就形成了一整套完善的管理制度。国内外学者对这种制度发展的阶段或分期的研究，据笔者所见，主要有如下几种看法。 曾仰丰将中国盐制的三种主要类型按历史年代进行了划分：(1)食盐生产和交易的自由免税型，即“无税制”。可见诸于三代以前，隋朝(公元581～618年)与唐朝(公元618～907年)前期；(2)食盐生产的轻税和自由贸易型，即“征税制”。自公元前21世纪至西汉(公元前206～公元24年)初期，以及公元25年至589年即是，在隋唐时期，间或也存在过这种类型的制度；(3)国家对生产的垄断和专卖型，即“专卖制”。这是从8世纪中至20世纪初这个漫长时期里的典型类型，可以根据税收种类和国家对生产、收购、运输和销售的统制程度来考察这一垄断制度的各种形态①。吴慧等所著《中国盐法史》也持基本相同的看法②。 郭正忠则认为，从所有制形态和生产、运销体制的变迁情况来综合分析，可概括为三个发展阶段：(1)秦汉以前，是以民营或商营为主的时期；(2)从秦汉到明后期，是以官营与民营或商营并存，而又以官营为主的时期；(3)在清代，是以商营或民营为主的时期。郭氏还认为，如仅就食盐运销体制的变迁来看，又可分为三个阶段四个时期：第一阶段，自6000余年以前至公元前120年，即从新石器时代中后期，至汉武帝元狩四年以前，是为自由贸易与局部专卖的时期；第二阶段，自公元前119年至公元761年，即汉武帝元狩四年盐铁专卖，至唐肃宗上元二年第五琦盐法期间，是为官府基本垄断时期，或曰直接专卖期；第三阶段，自公元762年至1910年，即唐代宗宝应元年刘晏主持盐铁，至清代末年，是为官府控驭监督下的商人分销或包销时期或曰间接专卖期。该阶段又可细分为前后两个时期：前期自公元762年至1616年，是为官府控驭时期；后期自1617年至1910年，是为官府监督下的商人包销时期③。 日本学者藤井宏认为，中国盐业管理的历史应分为两个时期：(1)公元前1世纪至公元1617年，国家有专卖或中间专卖权，即官专卖时期；(2)1617年至近代，这时期国家将食盐的生产、收购、运输和销售权，部分或完全转让给了商人，即商专卖④。 瑞士学者傅汉思则认为，应分为三个时期：(1)自公元前3世纪或至迟自公元前2世纪始，到公元785年为止，由国家建立早期的不完全、不稳定的食盐垄断和专卖制度；(2)自公元758年至1617年，则是盐业处于国家有力的统制之下的时期；(3)自1617年至1911年，这时期国家不仅把食盐的收购、运输和销售权出让给了商人，而且也显然退出了食盐的生产部门，国家的影响仅限制在监督和征税的范围内⑤。 上述中外学者所论，当然是仅就传统社会食盐运销的主导体制和盐法大势而论，实际情况要复杂得多⑥。值得注意的是，虽然在分期方面学术界尚存歧见，但无论是三分法还是二分法或其它，都涉及到了在中国盐业史上实行最久、形态最多、影响亦最大的食盐专卖制，而且几乎没有争议地肯定，自1617年始，即从明万历四十五年袁世振推行纲法起，直到清末实行的是一种由国家或官府控驭下的商专卖制，尽管各自的表述有所不同。笔者赞同此论⑦。简要说，专卖制涉及到政府、盐商、盐民三者关系，其实质是政府通过对食盐的生产和运销环节实行干预以获取其垄断经营的高额利润。从政府对食盐运销调控的角度看，又可以概括为三种形式：一是官府直接运销，是为“榷禁”、“榷卖”；二是官府控驭下的商民分销，所谓“就场专卖”；三是官府监督下的商人包销，即“商专卖”或“官督商销”。其次，专卖形式的嬗递，其脉络亦可略见。大致是上述第一种运销体制多见于盐史的前期和中期；第二种多见于盐史的中后期；第三种多见于盐史的后期。其区别显示了官府控制运销力度的强弱，以及商人获准参与运销权限的大小，由此而反映出传统盐务管理体制变迁的阶段性进程。
