（三）官田的招佃与民田化 中唐以前，官田的最大宗是屯田，其次是职分田、公廨田。边镇则另有烽戍营田，但数量有限。屯田与烽戍营田都是士兵耕种。职分田、公廨田通常是采用租佃方式经营。州县则有一些没官田、绝户田。没官田、绝户田一般都很分散，除拨充职分田、公廨田或拨归庄宅使运营外，通常都是授给无地、少地农民，很少由官府单独运营。安史乱后，户口、垦田与国家财政情况都发生很大变化。为了将浮客与无主荒地结合起来，并增加政府的财政收入，地方政府常出租荒废公田，收取租课。如德宗朝（780—805）韶州剌史徐申“按公田之废者，募人假牛犁垦发，以所收半畀之”（注：《旧唐书》卷一四三《徐申传》。）。后来，这一方式就发展为营田务的营田，时间约在元和十五年（820）前。营田务营田的特点一是它既不属州县行政系统，也不属军事系统，而属专门的财赋机构（唐五代为户部营田务）管理；二是其田土来源主要是无主荒地与没官田、绝户田等，其劳动力主要是浮客。营田务有时也募取编户营田，但不合法（注：《五代会要》卷一五《户部》即载：（后唐明宗）“长兴二年（931）九月二日勅：凡置营田，比召浮客。若取编户，实紊常规。如有系税之人，宜令却还本县。应三京诸道营田，只耕佃无主荒田及召浮客。此后若敢违越，其官吏及投名税户，当行重断。”）；三是采用租佃方式经营。其租课带有租税合一性质，通常轻于民田封建地租而重于一般编户的赋税（注：参见杨际平《唐五代“屯田”与“营田”的关系辨析》，《汕头大学学报》1999年第5期。）。后周广顺三年（952）诏令除京兆府庄宅务等外，将各地营田务“割属州县”，“官中只管户部营田旧征课额”，“应有客户元佃系省庄田、桑土、舍宇，便令充为永业，自立户名”（注：《五代会要》卷一五《户部》。）。原佃营田务营田的佃户获得局部的土地所有权（土地名义上归其所有，但租课照交，有长期的使用权）。但南方各地的营田务仍存。 入宋以后，于咸平二年（999）在唐州、襄州设营田务。 “二州营田皆无税荒土地。襄州凡四百八顷七十余亩，唐州百七十顷”。后因得不偿失，便于天圣四年（1026）废弃。“令召无田产人户请射，充为永业”（注：《宋会要辑稿》食货二之2。）。 北宋时期的各种系省官田（包括废屯、户绝田、没官田、江涨沙田、弃堤退滩、濒江河湖海自生芦苇地、荻场、废弃官牧场、圩田等等）多数则由无地或少地农民承佃，交纳地租。如天圣元年（1023）七月规定：“天下职田，无令公人及主户租佃，召客人（户）者听”（注：《续资治通鉴长编》卷一00。）。天圣三年（1025）九月规定，“应系（官）田及系官荒田，经三年以上者，许挑段请射。于所请田元额税加十分之二，更于次年起税纳，仍先许中户等已下户请射，如有余者方许豪势请佃，即不得转将典卖”（注：《宋会要辑稿》食货一之22。）。哲宗元符二年（1099）十一月壬辰诏也规定：“河北路黄河退滩地应可耕垦，并权许流民及灾伤第三等以下人户请佃，与免租税三年。其已前诸逋负亦权住催理三年。如合量行借贷，令提举司相度施行。如官员并吏人及有力之家请佃及官司给与者，各徒二年”（注：《续资治通鉴长编》卷五一八。）。至南宋时期，臣僚还在说，“在法：品官之家不得请佃官产，盖防权势请托也”（注：《宋会要辑稿》食货六一之30—31。）；“在法：官田惟许下五等人户请佃，所以优之也；官户及上三等户不许，所以防其侵细民求生之路也”（注：《止堂集》卷五《乞寝罢卖田指挥疏》）。说明北宋政府的基本政策就是让客户与下等户承佃官田。 客户佃官田，一般还是“轻立租课”，并世代承佃，视同永业。如河北、陕西、淮南、京西、夔州等地的屯田，“率耕垦已四十余年，虽有屯田之名，父子相承，以为已业”（注：《宋会要辑稿》食货二之8。）。天圣四年（1026）朱谏亦言：“福州屯田，耕田岁久，虽有屯田之名，父子相承，以为已业”（注：《宋会要辑稿》食货六三之175。）。元祐二年（1087）侍御史王岩叟言：“按三路（河北、河东、陕西）百姓佃官田者甚众，往往父祖相传，修营庐舍，种植园林，已成永业”（注：《续资治通鉴长编》卷三九七，哲宗元祐二年三月条。）。南宋李心传：《建炎以来朝野杂记》甲集卷一六《财赋三·省庄田》亦载：“省庄田者，今蜀中有之，号‘官田’，……然其实皆民间世业，没贸易，官仍收其算钱。但世相沿袭，谓之官田，不知所始也”（注：李心传：《建炎以来朝野杂记》甲集卷16《财赋三·省庄田》。）。说明蜀中的这些省庄田在北宋时期就已成为民间世业。 官田的地租通常高于民间附着于田土的两税而又低于民间的封建地租，既体现了政府对民户及其田土的行政管辖权力，又体现了政府对土地的私有权。每年交纳租课的国家佃农虽有事实上的永佃权，但没有完整的土地所有权，在五等户版簿中仍还是客户。有的官田，如福建的福州地区，共有熟田137584亩，佃户22300人， 早在太平兴国五年（980），就“准敕差朝臣均定两税，给帖收执”（注：《宋会要辑稿·食货》六三之175～176。）。又如四川资州，“属县有官田，自隋唐以来，人户请佃为业，虽名营田，与民间二税田产一同”（注：《宋会要辑稿》食货五之36记南宋乾道九年（1173）“资州言”。《宋会要辑稿》此则记事不确切，只能说这些营田源于隋唐，不能说隋唐以来，这些营田就是与民间二税田产一同。）。官田的地租额同于民田的赋税额， 意味着政府实际上已经放弃了对官田的土地私有权，佃户获得了不完整的土地所有权（注：因其土地所有权仍不完整，所以后来又有鬻卖之说。）。在五等户版簿上，他们可能已是主户。 不迟于大中祥符八年（1015），北宋政府开始出卖部分官田（注：梁克家《淳熙三山志》卷一一《版籍类·官庄田》记：“淳化五年（994），李伟请鬻官田，乃遣张延熙赴州估卖。寻已之”。李伟请鬻福州官庄的建议虽未果行，但他于淳化五年就提出鬻官田建议，说明此前可能已有卖官田之事实。）。最早出卖的官田是部分绝户田。祥符八年（1015）即敕：“户绝田并不均与近亲，卖钱入官；肥沃者不卖，除二税外召人承佃，出纳租课”（注：《宋会要辑稿》食货六三之171。）。绝户田的原佃户有购买绝户田的优先权。《宋会要辑稿》食货六一之59即载：仁宗天圣六年（1028）“十二月判许州钱惟演言：本州准敕：户绝庄田差官估价召人承买，今有阳翟县户绝庄三十一顷，已有人承买，遂差人监勒交割。据本庄现佃户称要承买。缘准天圣元年诏，户绝庄或见佃人无力收买，即问地邻。五年六月敕，只云召人承买，收钱入官，即不言问与不问见佃，伏乞明降指挥。事下有司详定。三司言：五年所降敕命，只是为户绝庄估价高重，别估计召人承买，即不改前敕，望以此意晓谕诸州遵禀施行。从之。”说明天圣年间出卖绝户田，按规定要先问原佃户。其时许州阳翟县的户绝田，多数即为原佃户所买。
