构建具有浙江特色的市县长经济责任审计模式的目标是：通过市县长经济责任审计，进一步推进科学发展观、构建和谐社会各项政策措施的落实；进一步加强对权力的制约和监督；进一步推进公共行政管理体制和公共财政管理体制的建立和完善；进一步探索现阶段绩效审计的有效形式；进一步探索完善审计价值链的办法和措施。这仅仅是提出了一个总体的目标，在审计实务上怎么落实，以什么为载体来推动目标的实现，这不是一个通过对原有做法进行修修补补就能奏效的问题，还需要我们在敢于"破"的基础上，加大"立"的力度，大胆地进行探索和实践。 构建具有浙江特色的市县长经济责任审计模式，就必须了解市县长在区域经济和社会的发展中承担的职责，以及重大问题的决策的过程；就必须找到评价市县长经济责任的"牛鼻子"。从以往的经验看，关注"三权"固然很有必要，从财政财务收支审计人手来评价市县长的经济责任当然也无可非议，但从浙江市县长经济责任审计的实践看，我们必须研究如何找到一个载体，找到一个切入点，使我们通过审计能够对市县长的经济责任用比较简便且量化的指标来说明和评价，而这些量化指标的取得，应该发挥审计工作的专长，以资金的收支管用的审计为基础，有所为有所不为，不越位有作为，从而发挥审计机关的优势，履行审计监督的法定职责。 以财政预算资金为主线能不能反映市县长的经济责任？我认为难以达到这一要求，而且评价也是很不全面的。从各市县的实际情况看，财政预算盘子里的资金大约占全部政府性资金的三分之一，有的地方甚至还不到三分之一，仅用三分之一资金的收支管用情况审计去评价一个市县长的经济责任履行情况，无疑是不全面不准确的。即便是在财政财务管理当中出了一些问题，相当一部分可能是财政局的责任，而把责任定在市县长身上是不合适的。再者说，财政预算资金刚性较强，保吃饭、保运转后可用于发展和建设的资金并不多，而市县长在实现行政目标时只能用大量的预算外资金来弥补预算内资金的不足，这又恰恰是评价市县长行政理念、绩效和成果的关键，是评价市县长经济责任的关键。因此，以财政预算资金为主线反映市县长的经济责任履行情况还远远不够。现在需要破解的是--以什么为主线才能真正地把市县长的经济责任履行情况反映出来，使市县长经济责任审计能更好地发挥导向作用，利于树立和落实科学发展观、构建和谐社会、强化执政能力、完善公共财政管理体制，通过审计让大家的工作理念朝这个方向发展。 综合以上分析，我认为，在市县长经济责任审计中以全部政府性资金审计为主线来评价市县长经济责任的履行情况，会更合理更科学。以全部政府性资金为主线实施审计，则能够对市县长的行政理念、贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、执政能力、廉政情况及公共财政体制是否建立等情况有一个较为清晰的判断。市县在公共财政建立过程中，预算外资金是管理的薄弱环节，如减免巨额土地出让金，上级管理部门根本无法掌握。仅关注预算盘子里的资金是不够的，预算盘子外的资金数字太大，出问题的太多且触目惊心。如果清楚了预算盘子外的资金怎么运作，那审计就会更有成效。所以，以全部政府性资金为主线是很有必要的。审计以资金入手应该是强项，而对预算外政府财力的管理和监督恰恰是我们现行管理体制中的薄弱环节，也是经济责任审计的薄弱环节。我们研究完善这项工作时，就应该从薄弱环节入手。实际上，近两年，我们在市县长经济责任审计中，不断叠加一些专项审计调查，现在回过头来看，实际上都是针对预算外政府财力的管理和使用展开的，而这些专项审计调查在评价经济责任以及针对突出问题向省政府提出意见和建议方面起了积极的、决定性的作用。因此，以全部政府性资金为主线开展市县长经济责任审计，将成为我省对市县长经济责任审计探索第三阶段的主要任务。 那么，以全部政府性资金为主线开展市县长经济责任审计应如何组织实施？首先，审计组必须要掌握一个市、县全部政府性资金的总量，包括财政预算盘子内的资金、各类预算外资金和基金（包括社保基金）、政府通过投融资公司筹集的资金、土地出让金（包括减免、返还部分）、给企业减免、补贴的资金等等，这些资金有相当部分在决算报表上是无法反映的。在发达国家，这类资金中大部分都纳入了税收体制，进行预算管理，而我们往往是把这些资金放在体制外运行。审计时把这些体制外运行的资金纳入监督范围，视野就开阔了，思路也就开拓了。不能仅仅看财政预决算报表，而是要在摸总量、分类、界定方面多下功夫。过去的思路和做法难以判断市县是否建立了公共财政体制，就因为体制外的资金太多。只有把全部政府性资金都汇聚起来，再计算出支出结构，才能分析判断公共财政的实现程度和市县长的履职情况。 其次，在全面掌握资金总量后，再根据资金的使用情况进行分类，一是从支出结构可以看落实科学发展观、构建和谐社会的要求是否贯穿于政府工作之中。在这样分类基础上的评价是科学的，以往的"五指标"仅从几个大项是不是达到了某个百分比来评价，这（下转第３３页）（上接第３２页）种做法不全面，评价不够科学，因为从这几个大项里面难以全面判断科学发展观、构建和谐社会要求在政府工作中的落实程度。根据政府性资金总量再从支出结构去分析，比如行政管理、清偿债务、社保资金、文教科卫、农业农村、基本建设的支出各是多少，就能从资金的走向上看政府的行政理念，如果再以此为基础，确定一个评价是否符合公共财政要求的基本框架，甚至形成一个数学模型，这样对一个市县长的评价就能根据审计结果进行量化。二是从支出重点可以看公共行政管理、公共财政体制建立是否到位，以及政府职能的转换程度，对履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的状况。对政府负债，前两年我们关注负债总量，接下去应该关注新增负债、偿还负债、有无借新还旧及新增负债结构等情况。不仅要看到负债新增了多少，还要看将以前的负债偿还了多少，所偿还的负债也应该作为市县长的成绩来看待。 最后，对资金的流向、特别是大额资金进行跟踪，从对政府性资金收支管用（决策、执行、监督）的审计，可以看对国家经济政策的执行、落实情况，是否存在随意决策、滥用权力的违纪违规行为，是否存在管理不善、决策失误、造成损失浪费及国有资产流失问题；通过收支平衡程度审计，可以看是否量力而行、兼顾当前利益和长远利益；还可以看政府工作的绩效。
