派出局审计工作发展的三个阶段

作 者:
胡华 

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原文出处:
中国审计

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2005 年 09 期

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      只有7年时间的派出局审计工作正处于初级阶段,从审计的目标和作用来看,派出局的工作要经历三个发展阶段:

      财务收支审计阶段

      这一阶段派出局审计的主要任务是审计所在部门的财政财务收支,主要目标是监督财政财务收支的真实性和合规性,审计的主要内容是部门预算执行和决算。为了便于分析,我们可以把这一阶段的工作分为三个方面,实际上这三个方面经常是交织在一起的。

      一是摸清家底,掌握所在部门的资金家底和管理状况。这一点从派出局刚成立就在努力做,时至今日,我们还不能说已经完全摸清了家底,特别是二、三级单位比较多的部门,有些单位还很少触及,“水有多深”,还不能说完全心中有数。被审计单位资料数据库还没有完全建立和完善。

      二是揭露问题,揭露和查处所在部门的重大违法违规问题。不仅揭露部门本级的违法违规问题,而且揭露二、三级单位的违法违规问题。这一点派出局付出了艰苦的努力,做了大量工作,取得了不少成绩。我们曾经设想用三五年时间,使所在部门不发生违法违规问题或者违法违规问题明显减少。但从近两年的审计结果看,违法违规问题时有发生,有的还比较严重,一些二、三级单位的违法违规问题可能还没有揭露出来,“打假治乱”的任务还不能说已经完成。

      三是规范管理,使所在部门的预算管理纳入新的财政体制框架内,规范运行。当前部门预算执行中不规范的问题还比较多,预算批复不及时,预留资金暗箱操作,资金拨付环节滞留多,执行中改变预算用途等现象还比较普遍。部门决算不完整、不真实的问题也比较多。这些年,派出局在人员少、任务重的情况下,只能集中精力抓重大违法违规问题,而对预算管理中这些不规范、不严格的问题揭示和整顿得不够,特别是二、三级单位这类问题的“死角”还不少。

      通过以上分析可以看出,目前距离“摸清家底、揭露问题、规范管理”的目标还有一段路要走,派出局实现初级阶段的目标尚需时日。

      效益审计阶段

      这一阶段派出局不仅要继续做好财务收支审计,而且要探索和开展效益审计,逐步达到以效益审计为主。这里所说的效益审计,指的是对部门管理和使用财政资金的有效性的审计监督,目标是促使财政资金使用有效果、有效率。派出局审计的对象都是使用财政资金的单位,有些还掌管着财政资金的分配权,监督这些资金的有效使用自然是派出局职责的应有之意。从真实、合法、效益这六个字来看,虽然都是审计监督的目标,但效益是根本目标或者最终目标。

      毫不掩饰地说,这些年派出局还没有用主要精力关注财政资金的使用效益。虽然在预算执行审计中也涉及到财政资金的使用效益,也揭露和处理了一些资金的损失浪费和流失问题,但是,这仅仅是财政资金真实合规性审计的延伸,还不是真正意义上的效益审计。审计署五年规划中提出的效益审计,显然是指区别于财务审计的独立类型的效益审计,它有特定的审计目标、审计方法和审计评价标准。从这个意义上说,效益审计对于派出局来说还是一个全新的课题,还是一个尚待开拓的领域,还需要经历探索——发展——成熟的过程。虽然我们无法具体判断这个过程需要多长时间,但可以肯定地说,2007年投入效益审计的力量达到50%,是比较艰巨的。因为效益审计比财务审计有更高的要求,单单从审计人员的结构要求看,除了必要的财务会计人员外,还需要一定数量的经济、法律、项目管理、工程技术方面的专业人员。目前派出局人员不仅偏少,而且财务会计人员居多,探索和开展效益审计面临的困难较大。因此,进入和跨越这个阶段尚需付出艰苦的努力。

      绩效评价(或者称绩效审计)阶段

      这里所说的绩效评价是指对政府部门开展业务活动、履行职责的效果和效能的检查和评价。它与效益审计的区别是,效益审计特指的是对管理和使用公共资金的有效性的审计和评价,而绩效评价则是在管理和使用公共资金的基础上,对部门履行职责情况的检查和评价。

      这个阶段的特征是,财务审计、效益审计和绩效评价并存,以绩效评价为主。从相互关系看,效益审计和绩效评价是有联系的。检查财政资金的使用效果,是对一个部门履行职责情况检查和评价的基础,但是绩效评价已经超出了“资金使用”的范围,是对一个部门依法行政和依法履行职责的监督和评价,目标更高,范围更大。这个阶段也许还会涉及到对部门制定或落实有关政策的效应的检查和评价,姑且称作政策评估,这项工作更是超出了资金使用的范围。这个阶段应该说审计发挥作用的范围更大,层次更高。其作用力不局限在资金范畴,而是扩展到部门职责绩效和政策效应方面,其作用不仅仅是监督,还会起到鉴证和评价的作用。到这个阶段才可以说派出局的审计工作到位了。但从目前的实际情况看,派出局的审计工作距离第三阶段的目标还有很长的路要走。现在有一种观点,认为对政府部门绩效评价不是审计机关一家能够做到的事情,这话有一定道理。但是,作为一个独立的监督部门,审计机关应该成为绩效评价的主要承担者。

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