如何开展绩效审计

      任何事物都是在不断发展变化的。对于绩效审计，也应当根据新的情况作出新的审视，赋予新的含义。

      绩者，成果业绩也；效者，功能效应也。绩效者，成果业绩、功能效应之综合体现也。

      绩效审计就是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配制、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价，促进经济社会全面协调、持续高效发展目标的实现。

      绩效审计与财务审计相比，有其明显的特点。简单归纳，如表列所示：

      我国现阶段虽已基本具备开展绩效审计的条件，但尚不具备全面开展绩效审计的可能。那么，现阶段如何开展绩效审计呢?总的讲，就是要克服盲目照搬、无所作为、急躁冒进的思想，坚持虚心学习、博采众长、为我所用的态度，全力推进、摸索前进、循序渐进。就目前而言，其基本思路是：

      ———围绕一个目标。这就是“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”。署党组制定“依法审计、突出重点、围绕中心、服务大局、求真务实”的方针，具体到绩效审计，就是要实现这一目标，才能贯彻到实处。这是因为，当前会计及经济信息不真实、重大违法违规、业绩虚假、效益低下等问题比较普遍，有的还比较严重，管理不善乃至混乱的现象极为普遍，权力失控、权力寻租和权力创租的情况屡见不鲜。这些问题的存在，不仅导致政府效能低、成本高，而且使经济与社会公共资源配置失当、管理失度、利用率低。造成这种状况的深层次原因是体制性缺陷，法制不健全。因此，必须充分揭露，进行深入分析，公告社会，提出建议，才能使权力得到制约，从根本上促进规范管理、深化改革、完善法制、提高效益。

      ———抓住两条主线。绩效审计的内容很多，涉及的范围很广。从我国现阶段情况看，应全力抓住两个方面。一是公共资金，尤其是政府公共财政资金的使用效益。公共资金包括政府公共财政资金、既非财政资金也非私营资金的具有特定用途的专项资金如捐赠、赞助、集资等，各项基金等。政府公共财政资金是国家审计永恒的主题。当前财政体制不顺、政府财政支出责任不明、转移支付等各项财政制度不健全，财政运行成本高、损失大、效率低、效果差的状况比较普遍，有的相当严重。二是资源环境较差。这在我国具有十分特殊的意义。资源环境包含的内容很广，就目前而言，重点应围绕“水”、“土”之效益开展审计。

      ———突出三个重点。两条主线涉及方方面面，实践中不能全面出击，应当坚持“全面审计、突出重点”的原则，紧紧抓住三个重点，一是会计信息失真、弄虚作假、重大违法违规案件和经济犯罪线索；二是盲目决策、管理不善造成重大损失浪费和国有资源流失损毁；三是在错误的“政绩观”指导下，作为不当或不作为，盲目追速度、给优惠，造成资源环境破坏、损害人民切身利益。

      ———增强四个意识。这就是审计工作者无论是审计实务还是理论研究，都必须增强依法独立、宏观全局、求真务实、探索创新的意识。依法独立进行审计，是国家审计的本质特征，失去了独立性，国家审计就失去了存在的必要性。所以，无论是财务审计还是绩效审计都必须坚持。宏观全局就是在审计中必须立足全局，树立“大局、大势、大策”的观点，要用辨证、系统、科学、发展的眼光审视审计事项，例如审计一个项目，要从这个全局看项目，修一条路、一座桥，不仅要审核投入产出，更要分析对生态环境、生活质量的影响。求真务实就是对每个审计事项，无论涉及到任何环节，已产生和将会产生任何客观后果，都必须弄个水落石出，客观公正地分析反映。探索创新就是要大胆借鉴，大胆实践，不能等靠要，不要怕失败。国外绩效审计搞了几十年也无固定模式，国外也是从失败中发展起来的。如澳大利亚1980年审计邮盟柜台服务的管理，历时4年，花了35万澳元，因审计范围不明确而不得不放弃；1983年审计国防部，因“审计意见缺乏相关性，分析拙劣，建议肤浅”而遭到强烈指责。同时要加强理论研究。理论是实践的总结，行动的先导。一定要紧跟实践的脉搏，既要介绍借鉴国外的做法和理论成果，更要总结研究我国实践的经验，形成中国特色的绩效审计理论。

      ———搞好五个结合。这就是在实际工作中，一是要抓好财务审计与绩效审计的密切结合，使“真实合法效益”融为一体。不真实、不合法，何谈效益?当前一些地方、单位不真实、不合法、效益低的现象普遍且交融在一起，例如工商银行南海支行巨额信贷资金被诈骗，银行反映为正常贷款；南方证券公司巨额窟窿；一些地方破坏资源、污染环境、乱占耕地等等，既不真实地反映信息，又不合法，更谈不上效益。所以，我国现在还不能像国外一样，专门的人员和项目搞绩效审计，专门的人员和项目搞财务审计，只能将二者紧密结合、融为一体。只是不同地区和不同项目，因具体情况不同而侧重点不同而已。二是审计公共资金、项目建设与其他公共资源密切结合。这就是不能就资金审资金、就项目审项目，而应从审资金人手，立足于查项目，结合审查对公共资源的配置、管理和利用。三是审计与审计调查密切结合。审计调查不同于一般的调查研究，是用审计的方法、标准、要求搞调查研究。实践效果很好，近年一些重大项目如机场建设、城市基础设施建设等，都是进行的审计调查。所以，在绩效审计中应当广泛应用。同时，将审计与审计调查密切结合，不仅查得深、分析透而且范围广、工作主动。四是审计查处与分析促进密切结合。揭示查处是手段，促进发展是目的。如何才能促进发展?这就要在揭露查处的基础上，加强综合分析。综合是分析的结果，分析是综合的手段。综合分析不是将情况和数据简单相加，而是将所有资料进行深加工，用全面、系统、辨证、历史的观点加以“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，以得出准确的意见和结论。五是专业审计与非专业审计密切结合。绩效审计具有复杂性、广泛性，因而实际工作中，审计机关与有关部门、主管机关、研究单位、被审计单位必须密切结合，审计人员与相关专业人员必须密切结合，才能充分听取意见，共同探源、寻根、究质，做出科学的意见和建议。