“一五”时期是中国共产党执政以来各项政策形成和确立的时期，城镇就业（注：对“城镇就业”可以有不同的理解：如果仅从人口登记身分的角度来理解，是指具有城镇户口（非农户口）的人员的就业；如果仅从地域的角度来理解，是指在城镇（非农村）这个地域范围内的一切人员（无论其具有城镇户口与否）的就业。出于研究的需要，本文对“城镇就业”界定为城镇常住人员的就业。）政策是其中的一个重要方面。“一五”时期城镇就业指导思想的确立、城镇就业政策的制定和实施，都跟党和政府在这一时期的路线和方针密切相关。研究这一问题可以从一个侧面反映出党和政府在这一时期关于政治、经济、社会等一系列路线、方针、政策。现阶段我国正处于经济转型期，城镇就业问题十分突出，只有制定科学合理的城镇就业政策，最大化地保证城镇就业率，才能既有利于经济健康快速持续发展，又能最大限度地减少经济转型给城镇就业带来的动荡，同时维护社会的稳定。党和政府在“一五”时期的城镇就业政策有得有失，留下了宝贵的经验教训，对今天仍有参考价值和借鉴意义。 一、“一五”时期中国城镇就业政策形成的背景 新政权建立之初，中国国内失业人数庞大，失业原因复杂，城镇就业面临巨大压力。当时，党和政府提出的解决城镇就业问题的办法，包括防治、救济、安置、鼓励四个方面。经过国民经济恢复时期的艰苦努力，到“一五”计划实施前夕，国内的城镇就业压力有所缓解，就业局面有所好转，新政权建立初期的失业最高峰已经过去。但是，城镇就业仍面临很多问题，主要有： 第一，过重的历史遗留和迅猛的劳动力增长对城镇就业的挑战。1949年国内城镇失业人员基数太大，从登记的情况来看，1949年我国城镇失业人员有474万（注：参见国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》（中国统计出版社，1987年）第109页。）。另外随着人口的增长，全国社会劳动者（注：全国社会劳动者，是指全国范围内一切达到劳动年龄、具有劳动能力、以合法的方式自愿从事各种合法劳动工作的中国公民。）人数也逐年增长。据统计，从1949年底到1952年底，全国社会劳动者从18082万人增长到20729万人，增加了近2700万；城镇职工人数从809万增长到1603万，翻了近一倍；城镇个体劳动者从724万增长到883万，增加了近160万（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第5页。）。部分原有城镇失业人员加上新增的城镇劳动力，使得城镇就业问题依然突出。截至1952年，全国仍有376万的城镇失业人员（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第109页。）。 第二，劳动生产率的提高对城镇就业的挑战。当时工矿交通企业经过生产改革和劳动组织的改革，经过先进生产方法的推广等，劳动效率显著提高。劳动效率提高后，一些企业的劳动力有了剩余，再招收新职工发生困难，使失业人员的安置受到限制。1952年9月16日的《人民日报》中，就有群众反映：“我厂因为实行生产改革而提高了劳动效率，现在厂方要解雇我们多余的职工。”（注：《关于劳动就业中的一些问题》，《人民日报》1952年9月16日。） 第三，农村剩余劳动力流动对城镇就业的挑战。土地改革后，由于耕地不足的情况基本没有改变，农村劳动力仍有大量剩余，农村劳动力无组织无计划地向城市流动的现象仍然存在。1953年春，乡村农民大批流入城市，寻找工作，给城镇就业带来一定压力（注：《中央转业建设委员会、内务部、劳动部关于农村劳动力盲目流动问题的处理意见的联合指示》，1953年4月15日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》（中国物价出版社，1998年）第349页。）。 第四，劳动参与（注：劳动参与，是指一个社会或国家中，求业人口占全部人口的比重。）的扩大对城镇就业的挑战。新政权建立后，城市中一些家庭妇女经济上要求独立，谋求就业，成为城市中一批剩余劳动力。每年还会新产生一定数量的高小、初中毕业后未能升学的学生。据统计，1952年底要求就业的家庭妇女、失学青年就占到了要求就业总人数的27%（注：董志凯主编《1949-1952中国经济分析》，中国社会科学出版社，1996年，第195页。）。 与国民经济恢复时期不同的是，由于开始实施“一五”计划，大规模工业化建设对劳动力具有一定的吸纳能力。因此，“一五”时期的城镇就业问题的解决，也有前一个时期所不具备的比较有利的条件。 二、“一五”时期中国城镇就业政策的制定和实施 从1953年初到1957年底，党和政府制定和实施了一系列城镇就业政策。这些政策彼此之间既有继承性和连续性，又根据实际情况富有一定的变化性和灵活性，先后经历了“统一登记，有计划有步骤地分别处理”、“政府介绍和自谋职业相结合”、“国家统包统配”三个阶段。 （一）第一个阶段（1953年上半年）：国家“统一登记，有计划有步骤地分别处理”的城镇就业政策 1.实行国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策 “一五”计划之初，1953年上半年，政府基本上沿用1952年七月份以来的国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策。这时期，一方面，国民经济恢复工作取得巨大成功，党和政府充满自信；另一方面，出于保证重点工程建设的用人需要，产生了统一管理劳动力配置的要求。
