“区”的设置是民国时期地方政权建设的一项重大事件。在中国历史上，历代的地方 制度虽然多次变更，但县一级始终未动，成为最基层的地方政权。到了民国时期，开始 在县以下设置区、乡、镇、村等地方基层行政组织，其中以区的地位最为独特、重要。 作为一种非自然形成的、人为设置的行政单位，“区”的数目及所辖人口、面积屡有变 动，性质也在不断变化。本文试图通过论述民国时期区级政权的建设情况，探讨区级政 权以及民国乡村基层行政化过程的若干特点，以期对近代中国的国家与乡村社会的关系 有进一步的理解。 一 民国时期区级政权作为县以下、乡以上的一级政权组织，在中国的地方政权结构中占 有十分重要的地位，其间经历了从自治到行政、从基层政权组织到县级派出机构的变化 。其演变过程大约可分为区级组织产生时期、区级自治区域时期和区级行政区域三个阶 段。 第一阶段为1914—1927年，即区级组织产生时期。 传统中国的国家权力只达到县级，县以下则基本由地方士绅或宗族大户把持。但在晚 清社会大变革的背景之下，中国的地方行政结构也随之发生变化，县以下的行政区域划 分开始出现。1907年清政府公布《各省官制通则》，规定各省将县以下地方划分为若干 区，置区官一人，管理本区巡警事务。后又以城镇乡为县以下的地方基层行政组织，准 备实行地方自治。但未及实行，清政府即告灭亡。 “区”的正式设置是在辛亥革命后。为了使自己的统治更具“合法性”，袁世凯在废 除省、县自治的同时，于1914年12月公布了《地方自治试行条例》，规定在全国实行以 区为单位的小范围自治。每县下设4至6区，区设区董一人及自治员6至10人。自治人员 的产生是从各区选民中先选出数倍于定额之人，由县知事择而委任，任期均为2年。其 实他们几乎就是县政府所任命的官员而非选民推举出的代表。区自治事务主要是“本区 内卫生、慈善、教育、交通及农、工、商事项，但属于国家行政范围者，不在此限”。 (注：内政部年鉴编纂委员会编纂《内政年鉴》，商务印书馆1936年，第616页。)条例 公布后不久，袁世凯又担心区自治一旦实施，会有碍帝制推行，便颁行细则，把区自治 分成三个时期进行，藉以延缓自治的实施期限。但调查整理尚未着手，帝制已经覆亡。 虽然袁氏的自治条例和袁世凯一道成为历史陈迹，但区的设置却保留下来。这就是中国 “区”级组织设置的开始。 1921年，北洋政府改区自治为县与市乡自治，废除了区级建制。但因为当时国家实际 上处于一种分裂割据状态，许多省都是根据本省情况自行制定法规，故仍有“区”级设 置，其中以山西最为典型。1918年，阎锡山在山西推行区村体制，以街村为自治单位， 是为村制。又因为一县地域广阔，村长人数多至上百人，县府实施监督势难周密，于是 在县以下，街村以上设区为辅助机关，把区当作沟通县和街村之间联系的桥梁。每县按 地方形势及户口多寡、习惯便利，划为3至6区。每区设区长一人，由省长委任，直隶于 县，成立区公所，其主要职能是承受县的命令，督察所管区内村长，维持治安和税收。 而且山西还沿用清代的回避制度，本县人士不得于本县担任区长。后来浙江也仿效山西 ，颁布了《浙江省村制组织要则》，规定县下设区，区下设村、里。此时山西、浙江两 省所设置的“区”已不同于袁世凯时期的“自治区”，已经从自治转向行政，成为政府 派出在乡村中的一级行政机构，对广大乡村起着一种督察管理作用。因为阎锡山在山西 设计推行的这种区村体制十分注重对基层组织的控制，能够有效地将上级政府的政策决 定加以贯彻执行，即将官僚政治的影响扩展到县下区域，所以它对1928年后南京政府的 地方制度产生了很大影响，实为后来全国在县以下设区的开始。 第二阶段为1928—1934年，即区级自治区域时期。 南京国民政府建立后，即宣布遵照孙中山亲手制订的《建国大纲》和《地方自治开始 实行法》的规定，在全国推行地方自治。同时任命阎锡山为政府内政部长，以山西的区 村制度为蓝本，在全国建立乡村政权体制。1928年9月公布《县组织法》。该法规定中 国乡村实行县、区、村里、闾邻四级自治制，后修改为以乡镇代替村里，保甲代替闾邻 。县以下根据面积、地形、户口、交通、经济与民俗等六方面的情况划分为4至6区，区 的范围则从10到50乡镇不等。并于1929年颁布《区自治施行法》。按照《县组织法》和 《县组织实施法》规定的程序，各地分区完成后，即应该委任区长、组织区公所。此为 地方自治第一阶段的任务。 国民政府在《县组织法》中规定：区为县以下地方自治团体，并兼下级行政的辅助机 关。它由区民大会、区公所、调解委员会和监察委员会组成。区设区民大会，每年召开 一次，区民对于区公约和自治事项有创制、复决之权，对区长有选举、罢免之权。区的 行政机构为区公所。区公所设区长一人，管理区自治事务。区长应该民选产生，但在此 之前，得由各省民政厅就经训练、考试合格人选中委任。区长有违法失职时，县长得呈 请省政府罢免。当时，全国农村中的主要政治机构就是区公所，县政的所有举措都必须 通过区分所下达基层，地方上的各种事情也要经过区公所才能上报县政府。故各省均将 水利、卫生、教育、仓库、救济、工程、户口调查及乡村公所组织等事都划入区公所的 工作范围，真正体现了“区位于县与村里之间，以为政令民情沟通传递之机关”的重要 地位。(注：内政部第一期民政会议秘书处编《内政部第一期民政会议纪要》，沈云龙 主编《近代中国史料丛刊》三编第五十三辑，(台北)文海出版社，第90页。) 尽管南京国民政府积极推进地方自治建设，但从1928—1933年的情况看，进展却十分 缓慢，各地完成情况亦是参差不齐。以区的划分为例，到1933年底时，全国农村共划区 7576个，其中陕西、青海、热河、察哈尔和绥远等5省不足百数，而情况好的江浙等省 的区数都在500以上，且在1929年底就完成了区公所的组织任务。(注：《内政年鉴》， 第645至646页。)陕西省至1931年底才划定临潼等16县的自治区域，原计划到1933年3月 全省划区结束，可又因为大旱，此项工作复告停顿，所以直到1935年时，还仅有这16县 所划定的84个区。如此现状，距离国民党规定的到1935年地方自治实现、训政完成的目 标，不啻有万里之遥。究其原因，固然是由于中国政治经济发展的不平衡性，以及当时 国民政府的政令尚不能真正地通行于全国，但更主要的则是因为《县组织法》本身存在 着缺陷。“该法令忽视了一个客观事实，训练一个主要是文盲的民族学会自治，需要比 组织形式和程序更多的东西”，同时在中国这样一个地区情况千差万别的大国里推行政 策，苛求无差别的一致性也极不实际。(注：钱端升：《中国战时地方政府》，载钱端 升：《钱端升学术论著自选集》，北京师范学院出版社1991年版，第669页。)
