抗战前，国民政府曾召开两次全国财政会议，第一次在1928年7月，主要议题为裁撤厘金，划分国地收支；第二次全国财政会议在1934年5月，主要议题为废除苛杂，举办土地陈报，改革地方税制等。对这两次财政会议，学界已有较多的研究，本文兹不详论。第三次全国财政会议召开于战时中国经济最困难的1941年，主要议题为重新划分国地财政收支系统，田赋收归中央并改征实物等，这就对抗战后期国民政府财政经济政策的制定产生了重要影响，本文拟对此做一专题分析。 一 1937年卢沟桥事变爆发后，虽然国民政府对日军的侵略做了一定程度的抵抗，但由于敌强我弱，日军还是长驱直入，到1939年，日军不仅完全侵占了东北、华北各省，江南各省也大多沦陷，沿江、沿海繁华富庶之区尽数落入日军之手。从财政上看，东部富庶地区是战前国民政府财政收入的主要来源地，这一地区的沦陷，使中央收入骤减。战前10年，国民政府的中央收入主要以关税、盐税及统税为大宗，自沿海各省及重要都市、港口沦陷以后，这三大税收的收入大幅减少。1939年同1936年比，关税减少77％，盐税减少56％，统税减少89％。（注：粟寄沧：《中国战时经济经济问题研究》，中新印务股份有限公司出版部1942年版，第136页。转引自张神根《论抗战后期国民政府对国家与地方财政关系的重大调整》，载陈红民主编《中华民国史新论——经济·社会·思想文化卷》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第21页。）在中央税收收入锐减的同时，前线的抗战则异常激烈，军需浩繁；国民政府复以“抗战建国同时并重”相号召，大力推进后方的开发与建设，最终导致财政支出的猛增猛涨。从抗战开始至第三次全国财政会议召开的1941年，国民政府各年度的财政赤字无一例外地上升到70％多，乃至80％（见表1）。为弥补日益短绌的间接税，国民政府于是转移目光，致力于直接税制之充实。抗战时期，国民政府税项中属于直接税系统的有所得税、印花税、非常时期过分利得税、营业税和遗产税5种，其中所得税已于战前（1936年10月）开征。1938年3月召开的国民党临时全国代表大会通过了《推行战时税制》议决案，提高所得税税率并扩大其征课范围，举办遗产税及开办战时利得税。1938年7月公布《非常时期过分利得税税率条例》，定于1939年1月1日起正式开征；1938年10月公布《遗产税条例》，1939年12月公布《遗产税暂行条例施行细则》，遗产税延至1940年方开征。1943年2月，政府复公布《所得税法》与《非常时期过分利得税法》，将旧条例予以废止。新税法对于所得税税率酌为提高，又将非常时期过分利得税条例中关于财产租赁利得的条文删除，另定单行法规。同时将利得税累进税最高提至60％。印花税于民国初年即已举办，1940年后印花税收入收归中央，当年收入800万元，次年收入增至1500万元（注：虞宝棠：《国民政府与国民经济》，华东师范大学出版社1998年版，第370页。），后多次修改税率，收入有所增加。营业税原为省税，自1941年财政收支系统改制后，营业税遂由财政部直接税处接管。至此，直接税体系逐渐完备。但由于直接税税源有限，能征者甚属少数，其所能弥补财政赤字的作用不大。考世界各国成例，维持战时财政的另一个重要方法是依赖公债以资挹注。抗战初期，国民政府亦以此为计，曾有救国公债、国防公债和金公债之发行，债款收入对弥补财政亏短也确实收到了一定成效，“1937年到1938年，国库赤字有40％是用出售外汇和认购公债弥补的”。（注：张公权：《中国通货膨胀史》，文史资料出版社1986年版，第4页。）但由于战前国民政府曾两次进行公债整理，将应偿债款展本减息，使自己的债信受损，加上抗战爆发后，全国重心内移，上海、江浙等金融中心、游资充斥之地沦为敌手，普通民众贫困不堪，消纳公债之能力薄弱，故公债在战时财政中未能充分发挥作用，可见之于表2。战前，公债在国民政府财政赤字的比重一般都在80％～90％以上。（注：王磊：《抗战时期国民政府内债研究》，《中国经济史研究》1993年第4期，第82页。）抗战开始后公债收入与财政赤字之比逐年下降，最低一年仅为3.7％，已是今非昔比。 表1 1937～1941年国民政府财政赤字情况 单位：百万元 赤字数 年度 总岁出*实际收入**数额 占实支总数 的百分数 1937 2091559 153273.3 1938*** 1169297 872 74.6 1939 2797715 208274.4 1940 52881317397175.1 1941 10003 1184881988.2 * 现金结存除外的实际总岁出。 ** 除债款和银行垫款收入外的实际总收入。 *** 1938年度，只包括1938年7～12月半年的数字，因为从1939年度起，会计年度改为“历年制”，即以各年1～12月为会计年度。 资料来源：根据杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第102页；国民政府财政部财政年鉴编纂处：《财政年鉴·三编》（第三篇），中央印务局1948年1月版，第130～150页。 表2 1937～1944年度国民政府国内公债发行面额及其占财政赤字的百分数 内债发行面额（粮食 内债面额占财政赤字 年度 财政赤字（万元） 库券除外）（万元） 的百分数 1937 153200101700 66 1938 87200*433000 496 1939 208200160000 77 1940 397100300000 76 1941 881900260000 30 1942 1924200 310000 16 1943 4229900 317500 7.5 1944 13547300 500000 3.7 * 1938年的财政赤字数只包括1938年7～12月半年的数字，因从1939年度起，会计年度改为“历年制”，即以各年1至12月为会计年度。故本年度的百分比不能反映真实情况。 资料来源：潘国旗：《国民政府1927年——1949年的国内公债研究》，经济科学出版社2003年版，第185页。 为克服严重的财政危机，增加中央政府的收入，以应付当时的抗战局面，国民政府不得不打起了田赋的主意，此为召开全国财政会议的首要缘由。 与中央政府的战时财政困境相似，国民政府所辖地方政府的战时财政也窘态尽现。抗战以后，接临战区的省份，因办理军事供应的缘故，军事费用常居地方支出之最大项目，如江苏省1939年年度概算岁出共1500余万元，军事各费即占去1060余万元，合全数之七成（注：严仁赓：《所望于第三次全国财政会议者——论如何改进战时之地方财政》，载第三次全国财政会议秘书处编《第三次全国财政会议汇编 杂组 舆论一斑》，财政部总务司1941年6月版，第58页。）；后方各省，为办理防空、军训及救济等费，为数亦巨，成为地方财政之重累。地方政府的支出无限膨胀，而其税收收入因战地正常税捐的豁免、税务机构的失常及人民逃亡或规避不增反减，于是财政亏短，成为各省财政当局编造概算的难题，是项亏短之数有达全部支出的80％以上者，各省平均也将及全部岁出的半数，较战前约增一倍。（注：严仁赓：《所望于第三次全国财政会议者——论如何改进战时之地方财政》，同上书，第58页。）地方政府弥补财政亏短的方法，无非是举借债款和请求中央补助。自抗战发生至1940年底的3年半中，各地方政府的借款总额达到5亿元（注：严仁赓：《所望于第三次全国财政会议者——论如何改进战时之地方财政》，同上书，第58页。），可见自抗战以来借债收入对地方政府弥补收支差额之重要性。地方政府弥补亏短的第二个办法是倚赖中央的补助，其补助费收入最多的省份可占全部岁入的86％，少的省份亦达10％以上。只是抗战以来，中央政府自身的财政困难达于极点，对地方的补助逐渐减少，形成中央与地方讨价还价之势，有失补助费制度的原义。希望中央补助而不得，而借款毕竟有一定的限度，为平衡收支计，地方政府不得不另作他谋，藉资补苴，于是各地增加正常税捐税率和兴办各种新税成为普遍的现象。增加正常税捐税率，以提高屠宰税率为最多，其他的如普通营业税在川、浙、陕等省都有提高税率之举。开征新税，以通过税为最普遍，如广东的失地货物人口税等，云南的卷烟通过税，浙江的战时特种货物捐等，其他类似通过税的苛细捐税为数尤多。更有多数省份在中央税课上附征捐款，如各地对盐税的附加最为普遍，也最繁重，附加之重，超过正税许多，食盐自产区运至销区，中间经过数次征课，最后到消费者手中，竟有每斤涨至10元以上高价者（注：严仁赓：《所望于第三次全国财政会议者——论如何改进战时之地方财政》，同上书，第60页。），可谓骇人听闻，使普通百姓有淡食之虞。地方截留中央税款的事也时有所闻，还有的省份开征与中央税款冲突之捐税。综此种种情形可以说，抗战以后的地方财政与北洋军阀割据时期的财政毫无两样，正如当时的一位学者所说“抗战以来地方因事实上需要开征之捐税，名目繁多，或则增加既存税捐之税率，或添增附加，或则另立名目，随意征收。其结果不仅使中央地方努力十年已逐渐芟除之苛捐杂税及过重之附加，死灰复燃，前功尽弃，且其紊乱之程度，较之以往，尤有过之”。（注：严仁赓：《所望于第三次全国财政会议者——论如何改进战时之地方财政》，同上书，第60页。）
