1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会召开，会议通过新中国第一部宪法，依据宪法相关规定设立最高国务会议。毛泽东和刘少奇先后担任国家主席，在大约10年间，他们共召集了20次（注：关于最高国务会议的召开时间，首次会议未查到记录，最后一次在1964年12月30日；关于会议召开的总次数有21和20两种说法。对前19次会议没有争议。对于1964年12月18日和1964年12月30日的会议，有的归为一次，有的作两次计算。据查阅当时的《人民日报》，对两次会议基本是连续性报道，并且相隔时间极短，会议议题、参会人员变化也不大，所以应作一次会议为宜，故总次数计20。）最高国务会议。目前对最高国务会议的研究散见于党史和政治学相关领域，尚未形成系统。本文着重探析最高国务会议的组织结构、议题内容、政治功能等特征、影响，深入发掘其在新中国政治进程中独特的历史和政治意义，以及对现实政治的价值。 一、最高国务会议结构开放、内容广泛 笔者查阅了有关公开材料，历次最高国务会议有案可查的约有16次，其中11次有比较详细的记载。虽然没有全部20次会议的记录，但基本可以反映10年间最高国务会议发展、演进的概貌。从16次会议的基本情况分析，首先在会议的组织结构、议题内容方面，最高国务会议呈现出强烈的开放性特征。 1.宪法对最高国务会议组织结构规定简略 1954年宪法对于最高国务会议的组织结构规定相当简单而显模糊。在宪法草案讨论的过程中，这个问题就引起了广泛注意。 当时宪法草案进行了为时3个月的全民讨论，全国人民对宪法草案提出修改或补充的意见，经整理归并后共达1180420条（注：《人民日报》1954年9月11日。）。对这些反馈的信息，宪法起草委员会经研究后采纳了一部分修改意见。在反馈的问题中，关于国家主席的性质、地位和职权议论得较多，并涉及到最高国务会议的权能、组织结构等问题，“主席的职权有召开最高国务会议，它是个什么性质的会议，它与最高权力机关和政府的关系是什么”（注：韩大元主编《新中国宪法发展史》，河北人民出版社，2000年，第58页。）。在当时已经有很多意见要求进一步明确最高国务会议的组织结构、法律地位和权力范畴等。 在制定1954年宪法过程中，曾经参阅若干西方资本主义国家成熟的宪法，更参考了苏联和东欧等社会主义国家的宪法和政治制度。虽然在一些国家存在“国务会议”、“部长会议”等制度，但最高国务会议与这些制度没有直接的借鉴关系，更多地是适应国内政治关系的产物。鉴于当时条件下国内外缺乏成熟经验，有关方面对于最高国务会议的认识可能也还不甚明确，有待于在实践中探索规范。因此宪法起草委员会没有对以上问题或意见予以采纳和补充，依然采取了比较模糊的条文，对最高国务会议的组织、地位和作用等未相应作出具体规范。 最终1954年宪法第四十三条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”“最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。” 2.弹性的会议组织与广泛的会议内容 宪法的相关规定首先非常明确了最高国务会议的召集主体——国家主席，其次相对明确了参与人员的范围，包括国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理，而“其他有关人员参加”的规定就非常模糊。同样，宪法除写清“必要的时候”外，也没有对“必要”的条件进一步解释和明确，可以说对于会议召开的程序、条件等，宪法并没有作出限定性的规定。 在一定意义上，最高国务会议是宪法赋予国家主席的一项完全的权力，其会议组织、内容、规模等基本是由国家主席掌握，对参与人员、议题、会期等都没有硬性规定，表明最高国务会议组织结构的开放程度很高。“最高国务会议是一种不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不决定具体事项和不完全确定与会人员及人数的会议……不定期协商和研究国家重大事务。”（注：高金海主编《当代中国政治制度》，中共中央党校出版社，1999年，第87页。） 在最高国务会议内容方面，除部分会议记录过于单薄，无法确定其主要议题之外，一般会议的主要内容大致包括： ——会议召集人即国家主席发表带有国家基本政策性和方针性的讲话，这是最高国务会议的主要内容。如1956年1月25日的第六次会议，讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案，毛泽东讲话指出：“去年夏季以来，社会主义改造，也就是社会主义革命就以极广阔的规模和极深刻的程度开展起来。大约再有三年的时间，社会主义革命就可以在全国范围内基本上完成”，“社会主义革命的目的是为了解放生产力，农业和手工业由个体所有制变为社会主义的集体所有制，私营工商业由资本主义所有制变为社会主义所有制，必然使生产力大大地获得解放。”（注：《人民日报》1956年1月26日。）1956年5月2日的第七次会议，毛泽东宣讲“论十大关系”；1957年2月26日的第十次会议，毛泽东“就人民内部矛盾的处理和解决问题、敌我矛盾与是非问题讲了一次”；1957年2月27日至3月1日的第十一次会议，毛泽东正式地就“正确处理人民内部矛盾的问题”讲话；1959年4月15日的第十六次会议，毛泽东在会议上讲话，谈国际形势、国内形势和西藏问题等。
