近年来，随着“三农问题”的日益突出，理论界和舆论界对于以户籍制度为核心的城乡分割的二元社会结构提出了越来越多的批评，同时，把解决目前的农业、农民、农村问题的出路聚焦在加快城镇化上，而加快城镇化的突破口放在改革户籍制度上。这不能说没有道理，但有些把问题简单化了。城乡分割的二元社会结构的形成，是诸多经济的社会的因素作用的结果，是保障赶超型工业化战略的以户籍制度为核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解这些历史因由，就难以找到解构中国二元社会结构的途径。 一、城乡分割户籍制度的形成 所有发展中国家的经济和社会结构，都呈现出某种二元特征：传统农业与现代工业并存；落后农村与发达城市并存。所不同的是，多数国家都没有人为地阻碍人口和劳动力流动和迁移的政策，伴随工业化发展的，是劳动力从传统农业部门向现代工业部门转移，人口从农村向城市的集聚，从而形成人口的大规模城市化。而中国在建国以后，实行了以户籍制度为核心的一系列城乡分割的制度，把这种二元结构制度化、凝固化了。严格地限制人口流动和迁移，主要是严格限制农民向城市流动和迁移，迟滞了城市化进程。 中国城乡分割的二元社会制度是逐步强化的。建国之前，中国领导人确信，伴随国家工业化，将有一个人口城市化的进程。1945年，毛泽东在《论联合政府》中指出：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1077页。）建国之初，为了发动群众肃反，公安机关着手在城乡逐步建立户口登记制度。1950年8月，公安部制定《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，加强对特种人口的管理。同年11月，第一次全国治安工作会议召开。会议要求先在城市开展户籍管理工作。1951年7月，政务院批准公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，规定城市中一律实行户口登记。全国统一的城市户口登记制度由此建立。在镇反运动中，公安部着手建立渔民、船民的户籍管理。1953年3月召开的第二次全国民警治安工作会议提出，当前户籍管理的主要任务是抓紧对敌人社会基础的调查；户籍管理的重点是大城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区。（注：殷志静等：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年，第2页。） 可见，建国之初的户口管理主要服务于肃反和治安等政权巩固的需要，控制人口流动的职能还没有提上日程。事实上，建国之初仍然承袭历史上的人口自发流动和迁移的惯例。1949年至1952年三年间，全国市镇人口从5765万增加到7163万，增加了1398万，市镇人口占全国总人口的比重也从10.6％上升到12.5％，三年时间增加近2个百分点（注：《中国统计年鉴》（1985年），第186页。）。然而，这时已经出现农民自发进城和城市不容的矛盾。由于城乡、工农差别的存在，城市生活对于农民具有吸引力，农民进入城市寻求工作的日渐增多。1953年9月11日，梁濑溟在全国政协会上发言说：“近几年，城里的工人生活提高快，而乡村的（注：汪东林：《梁漱溟问答录》，湖南人民出版社，1988年，第132页。）从1952年起，政务院多次在有关文件中提出劝阻农民盲目流入城市的问题，规定各单位未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。1953年4月，政务院发布《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。（注：《当代中国的劳动力管理》，第8页；《中华人民共和国中央人民政府大事记》第2卷，第152页。） 1953年，有两个情况推动了户口管理制度在全国的建立：一是全国人大代表即将普选；一是即将开始的工业化建设。1953年在全国范围进行人口调查登记工作，直接的目的是为第一届全国人大和地方人大代表普选作准备。这年4月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记办法》。随后，以6月30日24时为时点，举办了第一次全国人口调查登记。1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度。这次人口普查和登记的结果是在农村建立起简易的户口登记制度，为全国统一的户籍管理奠定了基础。（注：殷志静等：《中国户籍制度改革》，第3页。）1955年6月22日，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，要求乡、镇人民委员会应当建立乡、镇户口簿和出生、死亡、迁出、迁入登记册，以及时准确掌握人口出生、死亡、迁入、迁出等动态情况。全国户口登记行政由内务部和县以上政府民政部门主管，办理户口登记的机关是公安派出所。从此统一了全国城乡的户口登记工作。 1953年，中国开始了以重工业为重点的大规模工业化建设，与此相伴随的是三大改造的加速和全社会计划化的加强。大规模有计划的经济建设需要准确的人口数据，实行粮油棉布等生活必需品计划供应，需要核准供应对象，控制供应规模和范围，户籍管理和人口的流动和迁移开始纳入国家计划之内。开始，计划供应粮食的范围比较大，包括县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民。按这个范围供应，吃商品粮的人口接近2亿，超过全国总人口的1/3（注：殷志静等：《中国户籍制度改革》，第5页。）。城市粮食供应太宽，引起农村人口流入城市，或者城市粮食向乡间倒流，加重了粮食供应的紧张（注：陈云在第一届全国人大第二次会议上作《关于粮食的统购统销问题》的发言，1955年7月21日，《中华人民共和国中央人民政府大事记》第3卷，第160页。）。为解决这个问题，中央决定实行定产、定购、定销的政策和办法。1955年8月，国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件，规定粮食凭城镇户口实行按人定量供应，农民吃粮自行解决。规定了对粮食转移证、粮票等管理使用办法。从此，粮食的计划供应就与城镇户口紧密联系在一起。1955年11月7日，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。中国的户籍人口由此分割出两种：“农业人口”与“非农业人口”。1956年，公安部的人口统计指标中，除“农村人口”外，增加了“农业户数”。（注：《中华人民共和国中央人民政府大事记》，第216页；殷志静等：《中国户籍制度改革》，第5页。）
