南京政府行政督察专员制度研究，是民国地方政府研究的个案性课题，它属于法律制度史和政治制度史的交叉领域。对于这一课题的研究，目前主要集中于这一制度的产生、发展、演变和终结之“史”的层面的探讨和求证（注：“史”的层面的主要成果有：陆建洪的《论国民党政府行政督察专员制度之性质》（《华东师范大学学报》1988年第4期）；沈怀玉的《行政督察专员制度之创设、演变与功能》（台《中央研究院近代史所集刊》第22期，上，1999年）；翁有为的《南京国民政府行政督察专员制度探析》（《史学月刊》1997年第6期）、《蒋经国任职江西省第四区行政督察专员问题补正》（《抗日战争研究》2003年第1期）、《南京政府行政督察专员制度废止时间考》（《历史研究》2003年第1期）等。），而对制度结构的法律设计和制度的实际运作层面则少有涉及。本文拟从法律条文分析和历史实证研究相结合的研究思路和角度，对专员资格和任用的法律设定与实际、专员职权的法律设定与实际、专员公署组织的法律设定与实际、专员公署制度的法律地位与实际等问题加以解读和求实，以深化笔者近年致力的行政督察专员制度和地方政府制度问题的研究。（注：本文系笔者主持的国家2004年度哲学社会科学基金项目《行政督察专员区公署制研究》（批准号为04BZS037）的阶段性成果。） 一 专员资格、任用的法律设定与实际 专员的任职资格，按1932年南京政府行政院通过的《行政督察专员暂行条例》规定，专员由该区内被指定之县长担任，专员的待遇原则上支县长原俸，但于必要时经省府委员会议议决得支“简任初级”俸；[1]军事委员会豫鄂皖总司令部制颁的《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》仅规定专员为“简任待遇”[2](p474)，但相关法规规定“待遇仅属支俸问题，不涉及任用资格”[3](p39)。这表明，关于专员的任职资格问题，初期并未受到当政者的重视。行政院重视的是行政区的合法性问题，省当政者重视的是统治区内权力受否威胁的问题，积极推行专员制度的时任军事首脑的蒋介石重视的则是如何利用此制直接插手和控制省区政权。关于蒋介石和地方实力派之间围绕专员的任命权的争夺，在有的地方是很激烈的，如在四川“蒋介石初意要紧握用人大权，规定（专员）应由行营直接委派，而刘湘敷敷衍衍，阳奉阴违，始终很少买帐，蒋亦无如之何”[4]。在这种情况下，专员任职的资格根据各派势力的需要而不同，因此，不可能有统一的标准，实质上是由其各自的政治背景决定的。据说在四川的18个区的专员中，南京政府蒋系杨永泰介绍的有6人，刘湘提名保荐的有12人；而在刘湘保荐的人中，有刘湘的嫡系的，有刘文辉系的，有邓锡侯系的，有杨森系的，有熊克武系的，还有的是曾任道尹的官僚。[4]这类情形，在其他实力派当政的省份中，应该同样是存在的，只是目前尚需进一步掌握这方面的实证资料。 专员任职资格的明确规定，见之于国民政府行政院1936年10月15日公布的《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》。该办法认定年龄30岁以上并具有下列各项资格之一者，方得为专员人选：1.曾任政务官一年以上者；2.现任简任官或曾任简任官一年以上者；3.对党国有特殊勋劳或致力国民革命十年以上而有行政经验者；4.曾任县长三年以上或最高级荐任官四年以上、办事著有成绩者；5.曾任教育部立案之大学教授二年以上、副教授或讲师三年以上、于地方行政素有研究者。[5](p495)根据1935年12月公布的《公务员任用法施行细则》，政务官系指“须经中央政治会议议决任命之人员”[6](p50)所谓简任职官，根据国民政府公布之《公务员任用法》的规定，主要系指具有以下资格者：1.现任或曾任最高级荐任职三年以上、经甄别审查或考绩合格者；2.曾任政务官二年以上者；3.曾于民国有特殊贡献并致力国民革命十年以上者；4.在学术上有特殊之著作或发明、经审查合格者。[7](p13～14;42～43)（注：其中，1933年3月11日公布之该法，关于荐任职年限规定为二年、政务官年限为一年，且规定简任公务员具有所需各款资格者方可任用；1935年11月13日修正公布之该法，关于荐任职年限规定为三年、政务官年限为二年，且规定简任公务员具4项资格之一者即可任用。）从上述法规来看，对专员的任职资格的规定应是比较严格的，由此可见专员任用之重要。 关于专员的任用，最初，1932年的《暂行条例》和《组织条例》的规定是不同的。前者规定专员由省政府“指定”，省政府委员会议决“遴派”，并咨报内政部转行政院备案[1]；后者规定专员由军事委员会豫鄂皖三省总司令都“委派”[2](p474)。显然，后者任用的规格高于前者。行政院1936年10月15日修正公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》，规定专员由“行政院院长或内政部部长提出，呈请国民政府简派”[8](p492)。而行政院同时公布的《行政督察专员资格审查委员会规则》则规定，行政督察专员资格审查委员会设主任委员1人，以内政部部长充任，委员4～6人，由行政院院长就行政院及内政部高级职员中遴派。[9](p496)这时，国民政府统一了原来分制并立的专员制度，专员的任用机构及相关制度也更加法制化。 就专员任用机构的变化，可以看到国民政府力图控制地方的意图。根据有关法规，县长的任命由该辖省民政厅提出，经省政府议决。县长任命权操之于省，国民政府感到难以对县地方政权进行有效的管理，且省权易于坐大。而专员的任命权改为操之于国民政府行政院及其内政部，国民政府便可通过专员进一步控制县地方政权。如蒋介石早于专员制推行之初就说，“须知行政督察专员，一方面为本委员长之特派员，一方面为省政府之辅佐者，作其手足耳目之寄”，“对各县长克收指臂相使、督察易周之效，尤非实施此项专员制度，殆无其他善策”[4]。
