在新中国建立前夕中国共产党的政治体系设计中，中国人民政治协商会议只是统一战线最高的、具体的组织形式，其职能是政治协商。但由于当时特定的历史条件，中国人民政治协商会议在筹备和建立新中国的过程中担负了特殊的历史使命，代行了全国人民代表大会的职权。建国初期中国人民政治协商会议的这一双重属性，使其自身体制和运行表现出过渡性的特点。 一、毛泽东的建国程序设计 1948年4月30日，中共中央发布了由毛泽东起草的“五一”口号，其中一条是：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”（注：中共中央文献研究室编《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社，1999年，第3～4页。）人们普遍认为，这是中国共产党开始筹建新中国的行动口号。这里，毛泽东把召开政治协商会议与建立新中国放在一起，并不是偶然的。 早在抗日战争胜利前夕，中国共产党就代表广大人民的利益，顺应历史潮流，制定了“在广泛的民主基础上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一、富强的新国家”（注：《新华社记者评蒋介石在宪政实施协进会上的演讲》，《新华日报》1945年3月2日。）的和平建国方针。1946年1月，国民党召集共产党、民盟、青年党和无党派人士，在重庆举行政治协商会议（即“旧政协”），为中国多党派政治协商提供了新的舞台。虽然在内战爆发和国民党召开“国民大会”之后，旧政协也即告终，但政治协商会议这一名称却给人留下了深刻的印象。 1947年12月，中共中央指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”（注： 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1257页。）什么样的统一战线才是最广泛的、革命的呢？此时，毛泽东再次想起了政治协商会议这一形式。尽管沿用了“政治协商会议”的名字，但与旧政协相比，其组织和性质已经发生了变化，因此中共称之为“新政治协商会议”。 从中共中央“五一”口号中可以看出，毛泽东对建立新中国的程序是这样设计的：第一步，先邀请各民主党派及人民团体代表在解放区召开新政协会，商讨如何召开人民代表大会；第二步，再召开人民代表大会，选举产生中央政府。但同时，他也已考虑到，战争期间召开人民代表大会未必可行，而未经人民代表大会选举产生的政府，只能是“临时中央政府”。（注：1948年4月25日，毛泽东致电在西柏坡的刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知即将在城南庄召开书记处会议的重要议题之一为：“邀请港、沪、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府问题”（见《毛泽东年谱(1893-1949)》下卷，人民出版社，1993年，第304页）。） 毛泽东的建国程序设计，是中国共产党建国宏图中关于国体和政体构想的具体体现。 中国共产党在对国体模式的探索中，随着对中国革命认识以及客观社会环境的变化，曾经先后提出过“无产阶级专政”、“劳动阶级专政”、“劳工专政”、“工农民主专政”等概念。1940年，毛泽东又提出了“各革命阶级联合专政”的设想。在《新民主主义论》中，毛泽东考察了当时世界上存在的三种国体：资产阶级专政的共和国、无产阶级专政的共和国、几个革命阶级联合专政的共和国后指出，中国革命的结果只能采取第三种形式，即只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义共和国（注： 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第675页。）。后来，毛泽东在《论人民民主专政》中进一步指出：总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这就是我们的公式，这就是我们的主要纲领。人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。（注：《毛泽东选集》第4卷，第1417页。）对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”（注：《毛泽东选集》第4卷，第1475页。）。 关于新中国的政体问题，毛泽东在《新民主主义论》中已经说得很明确，在《论联合政府》中讲得更具体和完整了。他说：新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针、选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1006页。） 毛泽东认为，人民民主专政的国家，是以人民代表大会产生的政府来代表的。但是，如何在中国国土建立起这种政权构成形式，在实践中仍有一个摸索的过程。在长期的政权建设实践中，中共曾采用过苏维埃工农兵大会、“三三制”参议会、人民代表会议等政权形式。从这一点也可以看出新中国形成过程和俄国十月革命有着明显的不同：中共依靠人民军队，先在一块块解放区建立政权，积累经济建设和政权建设的初步经验，培育一批管理人才，再夺取全国政权。但新中国的诞生不是简单地把一块块解放区连成一片。从原来分散的、主要在农村、没有中央政府统一领导的政权，到建立起全国性的新政权，是一次质的飞跃。
