民国乡村政治成为近年来学术研究的一个热点，既有的研究成果主要从三个方面来论述乡村政治：第一，以美国学者杜赞奇为代表，以“国家政权建设”、“权力的文化网络”等概念来分析国家基层政权的权力“内卷化”现象；[1]第二，从地方自治的角度来审视基层政治组织和权力关系，来说明理论与实践的悖离；[2]第三，以长时段的眼光来分析“乡政村治”在现代化背景下的变迁。[3]既有的研究不足之处在于：第一，局限于以自然村落为乡村政治研究单位；第二，过于强调了士绅等传统社会权威对基层政权的渗透和反噬，相对忽视了基层政权组织的能动性，而事实上组织是现代社会中比人格和财产更为重要的权力源。[4]有鉴于此，本文围绕国家与社会的互动对南京国民政府乡村制度变革进行了分析和探讨。萌生于清末的地方自治和乡村制度变迁推进了国家权力的下移，到南京国民政府时期，乡（镇）成为国家与社会的边界，“乡（镇）—保甲”成为完整意义上的乡村政治分析单位。基于此，本文对乡村政治的制度结构、权力结构和人事结构，以及国家与社会的交错造成的乡村政治的一对结构性矛盾：政治权力结构与社会阶层结构之间不吻合的矛盾进行了分析研究。 一、政治结构 1.制度结构 1928-1932年间，南京国民政府乡村制度直接以山西村制为范本。而山西村制受清末以来地方自治理念和日本町村制度的影响（日本町村制度形成了发达的“村落共同体”，日本的封建社会就是由这种层层联合的“町村”构成，也就是费孝通所说的异于中国社会“差序格局”的“团体结构”，这种由层层团体形成的社会更易于近代的转变[5]），是以“村落共同体”为张本，同时糅合了地方自治和民治思想，“将政治放在民间者”[6]，其核心是村民会议，另设村监察委员会、息讼会、保卫团来整合社区秩序，通过整办村范、施行村禁约来规范共同体生活。山西施行村制数年，国民党中央政治会议称之“已著成效，良可钦佩”[7]。南京国民政府初期所颁《县组织法》中关于乡村自治的规定借鉴山西村制之处颇多，“例如，为山西的村制有村民会议，以县组织法有乡镇民大会；为山西的村制有村公所，以县组织法有乡镇公所；为山西的村制有息讼会，以县组织法有乡镇调解委员会；为山西的村制有监察委员会，以县组织法有乡镇监察委员会”[8]。 1932年保甲制“回归”，1934年后向全国推行，反映了南京国民政府村制理论和实践新的调整。国民政府幻想能糅合保甲制和地方自治制度。对于保甲制与地方自治的关系，1934年11月国民党中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院，通令各省市政府提前切实办理。”[9]这在理论上否定了保甲制与地方自治的冲突，而认为保甲是地方自治的基础。1935年，内政部调整有关制度法规，为保甲制融入地方自治作准备：“一、确保保甲为地方自治基本组织，纳保甲于自治组织之中，以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。二、取消县保卫团，依保甲编组壮丁队以代替之，其警备地方之常备武力，则代之以保安团队。三、保甲组织，应统属于民政厅；壮丁队，保安团队，则一并由省保安处办理，省保安处应直属于省政府。四、暂行停止户籍法之施行，依照编查保甲户口条例，办理户籍及人事登记；但应按照户籍法，将该项条例酌加补充，以资依据。”[10]1939年以后，新县制颁布实行，区署仅为县政府的辅助机关，非县以下独立一级。乡镇为县以下之基本单位，保为乡镇之构成分子。[11]新县制规定乡长“三位一体”。所谓“三位一体”，即乡长兼中心学校校长和国民兵乡队队长。保长兼国民学校校长和国民兵保队队长，保长在未办选举以前，由乡镇公所推定，呈请县政府委任。从制度结构看，乡保名义上是一种“自治体”，实则体现了集权与控制的内涵。 2.权力结构 在明清时代，农民和士绅是中国社会里两个主要阶层，士绅又可分为两个小群体——官吏和地方士绅（在乡者称为乡绅）。乡村有保甲、里甲和乡约之类的建制，但是这类建制不具有政治功能，并且控制在乡绅手中。国家政权只及于县一级，乡绅因其人格和财产方面的优势，承担了县以下的公务职能，成为乡间权威的支配者。[12]政府也是通过绅权将政令执行于民间。[13]政治权力结构和社会阶层结构大体是吻合的：官府（县）—绅权—农民。 清末，乡村治理模式开始发生改变，梁启超认为“欲兴民权，先兴绅权”，清末的“地方自治”“正式认可绅士在地方上的控制，把绅士置于地方官员的控制之下（即把他们的职能正式纳入基层的政府部门），以此来巩固它的统治”[14]。 南京国民政府时期，乡村政治状况进一步发生变化，清末政府与乡绅“互利而互相合作”的局面被突破，政府在乡村基层的机构建制日益完善，政治的轨道已从顶层下达到各个农户，士绅的许多功能已被政府接管了，乡村社区的政治机构取代乡绅成为社区的代表。简言之，社会阶层结构和权力结构开始发生错位变化。例如，排解人民日常纠纷曾是士绅的显著功能，因乡镇政府奉命成立人民纠纷调解委员会，这项功能就被政府从士绅手中夺去了，“从组织方面看，觉得现在稍有进步，就是调解委员会，也颇能负起他的责任”[15]。又如，乡村学校一贯由士绅主持，按照新县制的法令，保长兼任保公所会议主席和小学校长及自卫队长，而小学教员则兼任保公所秘书。实际上，大部分保长没有受教育，甚至不识字，社区里有身份的人通常不愿担任保长的职务，更不愿在保长下任事，乡绅在教育领域的功能也在逐渐丧失。由于国家力量渗透到乡村社区，乡绅的权威性在一些地方也开始受到实质性的影响，如在浙江省实行二五减租期间，佃业纠纷不断，“过去农民对于一般业主，均视为神圣，现有农会组织，难免不改变观念”[16]。有乡绅反映：“二五减租办法之一切实权，均操于村里闾邻长所组织之委员会，而该会各员之产生，出自大多数农民之选举，依照办法，村闾长必须识字方得应选，村邑各长，识字者十无一二（不信饬县长调齐试验便知言之非虚），虽经告发，准予撤改选有案者多起，而农民不选，不得不听其依旧行使职权，告如未告，撤如未撤，事实昭然，无可讳饰。”[17]乡绅的权威受到社区公共机构的排挤。过去时代里，由官府—士绅—民众组成的具有很强的人身依附关系的权力结构，逐渐变成县府—基层机构—民众这样一种制度化权力结构。
