中国古代历史上沿袭二千多年的地方行政层级分省、府、县三级，其中，县级政区属于最稳定的一级基层政区，皇帝任命的地方官员到县级为止，国家主要依靠地缘性的保甲制来实现对广大农村的控制，县衙以下的基层社会因而常常出现“行政真空”的特殊状态[1]，形成由附属于县衙的职业化吏役群体、乡约地保群体和乡土士绅等三个非正式权力系统相互交接和运作之格局（注：吴吉远的《试论清代吏役的作用和地位》（载《清史研究》1993年第3期）、丛翰香主编的《近代冀鲁豫乡村》（中国社会科学出版社1995年版）和张仲礼著《中国绅士》（上海社会科学院出版社1991年版）有相关论述，并可参见周积明、宋德金主编：《中国社会史论》（下），湖北教育出版社2000年第1版，第549～550页。）。晚清以后的近代中国面临着国家现代化的挑战，为了维持并巩固皇权统治，清末民初发起了“地方自治”运动，试图以“参与政治”改造中国传统政治组织，重新编整国家与地方社会权力之间的复杂关系，但因历史条件不成熟及政治基础所限制，这场运动很快销声匿迹。1928年南京国民政府成立之后，继续以“自治”、“新政”为旗号，掀起了持续近20年的全国性县政改革运动，力图强化基层行政职能而使国家权力向乡村社会有效延伸，其中增设县以下区级行政机构，是国民政府地方改制的重要环节，但学界一直未能给予应有关注，已有研究成果甚少（注：相关论著主要有：〔美〕杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年版，第55～56页；〔美〕罗伯特A.柯白著，殷钟崃、李惟健译：《四川军阀与国民政府》，四川人民出版社1985年版，第135页；〔美〕费正清编著：《剑桥中华民国史》（第二部），上海人民出版社1992年版，第378页、382页、383页。另沈松侨：《从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908-1935》（载台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第18期，1989年6月，第189～219页）等文章有所论及。），其中费正清主编的《剑桥中华民国史》（第二部）虽有较重分量的论述，但相关内容也不到五百字。因此，本文拟以四川省为个案，着重考察国民政府基层组织——县以下区署机构（注：国民政府的地方行政管理体系分省、县两级。在县之上有省设派出机构——行政督察专员公署，县下设有区、乡（镇）、保、甲等基层组织（参见朱汉国主编：《中国社会通史》（民国卷），山西教育出版社1996年版，第395页）。其中，行政督察专员公署创设于20世纪30年代，是介于省制之下、县制之上的行政层级，上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度（参见翁有为：《南京政府行政督察专员制废止时间考》，载《历史研究》2003年第1期）。本文主要探讨民国时期四川省内县以下区署层级的设置及其演变过程。）的设置特征及其运作效用，并通过这一考察，进而探讨民国时期国家政权与地方社会的整合关系。 一 民国时期创建的县以下区级组织大约有区公所、区署及其他区制。区公所，是由清末民初的“自治机关”演变而来的行政组织。晚清政局动荡不安，各种政治势力竞相登台，受维新运动（注：主要是指戊戌庚子年间新学士绅接纳欧美近代民主宪政的“以民权兴民政”之意识以及开始用西法进行实际的政治动员和组织活动（参见桑兵著：《庚子勤王与晚清政局》，北京大学出版社2004年第1版，第137～138页）。）之影响，光绪三十四年颁布《城镇乡地方自治章程》和宣统元年颁布的《府厅州县地方自治章程》，仿照日本成文提出“地方自治”概念，确立“自治组织”按区域划分为两级：第一级为城镇乡自治，府厅州县所在的城市为城，人口在5万以上之村为镇，不足5万者为乡；第二级为府厅州县自治，以各该府厅州县行政区域为准，从形式上构成以“自治区域”为单位的地方行政议决与执行机关。进入民国后，中央政府于1914年12月29日公布《地方自治试行条例》，明确规定按县为单位、以人口为标准，每县设置4-6个自治区域，通常在较大的乡、保所在的村镇设立区公所作为全区执行机关，拥有征派摊款权，设区董1人，由本区选民中选出3人报请县知事遴选1名，任期2年；每区设“自治员”6-10名，由县知事圈定任免[2]（61-63页）。此后，国会于1919年9月2日制颁《县自治法》，1921年6月制定《省参议会条例》，同年7月订立《市自治制》、《乡自治制》等，内容与前条例大同小异，且因国内政争益烈、内战频仍，这些法规并未实行。 1928-1929年间，南京国民政府立法院先后颁行《县组织法》、《乡镇自治施行法》、《区自治施行法》、《市组织法》及《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等，规定基层行政机构由县以下区、村、（里）闾、邻四级所组成，县的直接下属单位是“区”，全县按户口及地形分划为若干区，每区至少以20村里组成，区为自治区域，设区公所、区民大会及区监察委员会等机关，区公所管理区自治事务；区的下面是各自然社区，由百余户人家组成的村或由相同规模的城镇街道居民组成的里，在乡镇为乡镇公所，在闾邻为闾邻长；县以下行政首脑经选举产生后由县长直接任命，各层政府工作人员也由县长任命。其中，1929年10月2日公布的《区自治施行法》（1930年7月7日修正），从法律上确立区公所为“一种自治机关”，同时又为“行政组织”，其职权包括户口调查及人事登记、土地调查、道路桥梁公园及一切公共土木工程之建筑修理、教育及其他文化事项、保卫事项、国民体育、卫生疗养、水利事项、森林之培植及保护、农工商业之改良及保护、粮食储备及调节垦牧渔猎之保护及取缔、合作社之组织及指导、风俗之改善、育幼养老济贫救灾等之设备事项、公营业务、区自治公约之制定、财政收支及公款公产之管理、预算决算之编造、县政府委办事项、其他依法赋予该区应办事项等21项行政事宜[2]（127-128页），明确提出区公所是“县政府与乡镇公所之中间机关，为承上启下之组织”[3]。由于国内尚未完全统一，各省实施上述法规大为悬殊，处于防区割据时期的四川更是各自为政，仅有部分县份完成区公所的设置，区公所的规模很小，实际办事人员不过3～5人，无独立财政，职员待遇很低，事务承办空洞敷衍。1934年4月，国民政府颁布《改进地方自治原则》，规定县以下之区公所均为辅助县市政府之办事机关，“区”的性质法定为“官治组织”[3]，各地可酌量保留或改组之。时处政局飘忽不定的四川，则在沿袭民国初年实行的县佐制的同时，从形式上保留了区公所机构。代区公所而起者即为区署之设立。区署，是1932年间由“豫鄂皖三省剿匪司令部”发起推行的一种地方基层建制，被国民政府视为国家权力延伸和加强的重要机构。1935年2月，由刘湘一手包办的四川省政府成立，四川防区制从形式上解除而逐步纳入了国民政府“统一行政”革新方案之中，此后，中央政府对四川事务的影响从省而下，逐层扩展。首先引入了行政督察专员制度，把全川划分为18个行政督察专员区（注：1935年2月四川省政府在重庆成立后，随即按照行政院颁行的《行政督察专员兼保安司令组织条例》划全省为18个行政督察区，辖150县、2市及1个设治局。1938年9月有两区内16个县局划归西康省，截至1944年底，四川计有行政督察专员区16个，共辖137县、2个设治局、1个管理局（参见胡次威：《四川民政》，载《县政》第4卷第2期，1945年3月31日出版）。），从1935年6月1日起次第派设专员兼任区保安司令及驻在县县长，肩负“监督与视察”本区各县的重任[4]；与此同时，中央政府在川省实行加强县和县级以下的行政改制计划，四川省新政府给予积极回应，遵令改组县级政权、扩充地方行政机能，尤其把增设县以下行政组织——区署，视为“直接亲民之行政机关”[5]，从而推及全川，其设置及调整概况如下：
