周振鹤先生对政区的定义是：“任何国家为了行政管理的方便，必须将其国土划分为有层级的区域，这些区域就是行政区域，简称为行政区或政区。”同时，他也提出了一个区域作为政区而存在，所要符合的充分、必要条件。其必要条件，是要有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件，是处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心。满足这些充要条件的，就可以算是正式的行政区划。 然而一般意义上的政区，并不能包括所有具有行政职能的地方机构，因此，在地方行政制度的研究中，又有“准政区”这一概念，指具有行政管理职能，但只具备成为政区的部分充要条件的区域。在我国历史上，准政区有多种类型，包括监察区域、军事管制区、财政督理区、宗教事务区以及边疆特殊治理区域、少数民族地区的特殊治理区域（注：周振鹤：《行政区划研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦学报》2001年第3期。）。准政区范畴的确定，依赖于正式政区概念的确定，在国家的实际行政事务操作中，其出现的频率不如正式政区那么高，但这并不意味着准政区不重要。事实上，准政区不仅是在特殊区域灵活运用特殊管理方式的产物，而且是连接地方一般行政事务与整个国家的军事、经济、民族、外交发展大势的载体，在国家的政治生活中，它是不可或缺的。这也正是准政区在我国历代从未消失的原因。 在政治文化高度发达的赵宋王朝，地方行政制度发展到了非常完备的程度。正式政区包括高层政区（路）、统县政区（府、州、军、监）、县级政区以及在地域上并不连续分布的县以下政区，而在核心的四层正式政区、三层普设的正式政区之外，还有大量不能被纳入这固有层级之中的“准政区”的存在。与其它朝代相较，宋代的准政区种类最多，功能最全，在国家政治中的影响最大。它们是为正式行政组织以外的其它机构履行军事、财政、监察等特殊职能而划分的区域，无论南宋还是北宋，其大部分境土都曾建立过辖区大小不同的各种准政区，它们在宋代政治生活中所扮演的角色的重要性是毋庸置疑的。但是，现有的关于宋代准政区的研究，无论是就范围还是深度而言，都有所不足。这不仅使宋代地方行政制度缺少重要的一环，并且限制了与此密切相关的正式政区的研究，更不用说地方行政制度之时代特色及地区差异无法得到揭示。加强宋代准政区的研究之紧迫性是显而易见的。 在整个宋代所曾建置的财政督理型、军管型、监察型等一系列准政区中，前者最受中央政府重视、对政府之维持最为重要，并且其行政机构与正式政区（路、州、县）的关系最密切、介入地方行政事务的程度最深，因此，财政督理型准政区应当是首先受到关注的一类准政区。 宋代的准政区，包括发运司、总领所、提举茶马、提点（举）坑冶辖区。这些区域有明确的边界和固定的治所，介入地方行政事务，有利于其特殊职能的顺利实行，因此这些机构逐渐具备了管理辖区之内部分行政事务的职能。显然，这种区域已具备了政区的必要条件。但是，它们都毫无例外地具有局限性，使之有别于正式的政区。有的财政督理型准政区只辖有一路（高层政区）之境，有的辖有几个路，或者辖有几个完整的路另加几个路之各一部分，很难将它们纳入一定的层级之中，甚至没有一定的名称——如同高层政区之统称为“路”——以统括之。在辖区内履行中央政府授予的特殊职能，是财政督理区的行政机构涉入地方行政事务的权力本源。它们与辖区内各地方行政组织的关系都围绕着其特殊职能，然而与后者之间不一定存在明确的上、下级关系。财政督理型准政区是宋代地方行政区划体系中具有重要地位的“外围机构”。 一 发运司辖区 发运司。宋代发运司长官为发运使，全称“淮南江浙荆湖制置发运使”，简称“制置发运使”、“发运使”，或称“大漕”。发运司曾历五次置、罢，其发展过程可分为三个时段：北宋至道元年至南宋绍兴二年（995—1132年）， 南宋绍兴八年至乾道六年（1138—1170年），嘉熙三年至景定四年（1239—1263年）（注：（宋）王应麟《玉海》卷182《建隆发运使》：宋初建隆二年（961年）曾以卢浚为京畿东路发运使，然此发运与转运使性质更相近，而与后来设置的经营数路财赋的发运使无干。）。 至道元年，初置江淮两浙发运使、兼制置茶盐事，以杨允恭、李廷遂及王子舆为之（注：（宋）孙逢吉：《职官分纪》卷47。）。至道三年罢发运使，其职事令淮南转运使兼领（注：（宋）吕祖谦：《历代制度详说》卷4《漕运》。）。咸平三年（1000年），盐铁判官王子舆、閤门祗候秦羲复为制置淮南江浙茶盐，是年，令兼制置矾税，仍领荆湖路，此为复置发运使之先声（注：《职官分纪》卷47。）。景德二年（1005年），复置淮南江浙荆湖茶盐矾税、兼都大发运使一员，以李溥为之（注：《宋会要辑稿》（以下简称《会要》）职官四二之一五。按《玉海》卷182言，景德三年复发运使，以马亮为之，李溥为发运副使。据《续资治通鉴长编》卷62，景德三年二月癸巳条，以冯亮为淮南江浙荆湖制置茶盐、兼都大发运使都大发运使之复置自该年始，与《会要》所载稍有不同。）。景祐元年（1034年），复罢发运使，五年，又复置淮南、江、浙、荆湖制置发运使二员（注：（宋）李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷122，宝元元年八月丁卯。），发运使之设，终于固定下来，并如李弥逊所言，“制置、发运两司通而为一”，直至南宋绍兴二年（1132年）废罢（注：《会要》职官四二之五五、五六。）。其员数，有使或副使共二员，另有都监一员，资序较低，且不常置（注：《职官分纪》卷47。）。南宋绍兴八年，又复置江淮荆浙闽广等路经制发运使。绍兴九年正月，去“发运”二字，为经制司（注：《会要》职官四二之三一、三二。）。同年八月罢（注：（宋）李心传：《建炎以来系年要录》（以下简称《要录》）卷131， 绍兴九年八月癸亥。）。乾道六年（1170年）三月，又复置江浙京湖淮广福建等路都大发运使。然则定都临安已四十年，转漕汴京之法既不必复，且已有四总领所负责各路之间转漕之事，发运使之职事，实处于户部与总领之间，所管区域，又几乎同于户部，难以划清各自之职责范围（注：《宋史》卷364《韩彦直传》云，乾道中，彦直以湖北京西总领兼发运副使。这可以看作是对发运使与总领之间的职事调整：总领仍管旧有职事，移诸路钱粮供馈军需，名义上负责部分发运司之事务，然而，总领还是总领，并不是专职的发运使，故而事实上发运司对总领之事，恐是干涉乏力。）。孝宗不得不承认，自置该司之后，“广立虚名，徒扰州郡”，于当年十二月罢发运使（注：《会要》职官四二之五五、五六、五七。）。此次置司，仅历九月。
