教育投资体制改革是我国教育改革的核心问题之一，特别是农村税费改革后教育投资的集权与分权的适度关系未能锁定在“最佳区域”，教育投资的政策与教育投资管理的运行机制产生了明显的不协调性，由此带来了国家与地方、政府与学校、学校与市场等诸多方面的棘手问题，严重影响了九年制义务教育的落实效果和进程。本文试图从教育投资的集权与分权的互动制衡、优势互补、利益共享的新视角，进一步剖析我国当前与今后教育投资体制改革的有效性机制及其可靠性、可行性和科学性的政策导向。 一、教育投资机制与教育政策抉择的根基 任何政策的推出都离不开机制的协调，政策与机制是对同一问题的不同角度的反映，政策体现的是决策层面所期望达到的目标，而机制则表现的是完成决策目标的操作层面的推动能力、协调能力和监控能力，它是实现决策目的和职责的具体实施运作行为，决策是要实现的结果，机制是实现结果的控制动力。教育投资的体制改革不是在集权和分权两种管理模式当中二者择一的行为，实际上始终是在集权与分权的上限与下限的“间隙”中寻找最佳结合点。然而，这种结合点不是恒定不动的静态模式，伴随周围环境条件的变化和社会的时代变迁，教育的集权与分权的关系一直处在一种变化的动态环境之中，作为管理者就要审时度势，与时俱进，要善于在不断运动变化的社会和教育的复杂状态中判断决策。教育投资体制的变革必须立足于如下几个角度的思考。 1.制度关系层面。一定时期的教育决定于一定发展时期的经济，经济的发展变化也就决定了教育的变革性质极其变革的方式和程度，我国经济体制已经进入主体性市场经济的范畴，经济的发展运行机制主要依靠市场这个基础性功能的调节，市场经济对所有制形式、产权关系、经济运营、商品流通乃至宏观政策的制定都发生了本质性的变化。社会主义市场经济体制基本上体现了计划经济的调控与市场经济的自由调节相结合的特征，在这种经济模式下必然产生与之对应的教育运转新模式，即充分体现教育的集权与教育的分权的密切结合方式，任何脱离或超越现象都是违背教育与经济关系和规律的，也必然引发教育与经济的游离或脱节，造成教育内部要素运程中的混乱状态，使得教育管理系统的运行效率低下，因此，制度关系层面是教育机制和教育体制改革要高度重视的“上限层面”。 2.教育职能层面。教育机制和教育体制的变革不能偏离教育自身的关系、规律和潜在价值，传统的教育理念几乎是建立在教育的政治价值和文化价值基础之上的，教育的管理、机制和政策的制定、改革无不刻上这种历史的印迹。我国由于历史的原因往往在教育上承载着传统文化的巨大惯性，具体反映到我们的教育政策中来，导致教育改革发展的滞后性。教育的经济价值是教育固有的本质属性，在社会阶级、国家尚未产生的条件下已经长期存在，正是教育的潜在生产性和鲜明的生产力特征，才促使教育在当今高科技情况下彰显出高度的经济价值。教育的经济价值在国家方面体现的是为政府创造出巨大的国民收入和社会财富，极大地推动国家综合国力的增加和提高。个人接受较好的高层次的教育，能够改善和提高人力资本的价值，显然能给个人和家庭带来经济和生活上的收益。所以，无论是国家投资于教育，还是个体独立投资（包括学生的学费、杂费、书费和其他教育支出）于教育，都能产生双重经济价值，即教育的个人价值和社会经济价值。因而，教育的双重投资与教育的双重经济价值是影响教育政策不容忽视的重要要素。 3.学校运作层面。教育投资确立的显性要素是教育管理的基本运行的成本消耗，学校教职工的人力资源、学校的物流因素以及各种建筑设施、媒体信息、实验设备等，它是学校教育活动运行的必要成本，是教育决策者最应关注的“下限层面”。在当前，学校教育的“产品”属性，也就是学校产品是否具有商品特征。学校实体的社会定位和发展目标，学校是否成为真正的法人实体，学校教育的公益性的实质以及学校教育运转的基本规则，教育产品的属性决定着教育的服务属性，间接决定了学校同社会、学生家长及教育劳务的价值取向，如此等等，都从不同侧面对学校教育的政策层面提出挑战，梳理这些基本的理论与实践的热点问题，同样是教育政策制订者不能回避的现实，它直接制约政策的可行性、实效性。 4，投资来源层面。教育的宏观政策与教育的投资政策是一种有机的吻合，其间任何抵制（无论是直接的还是无意识的）或潜在的障碍，都会导致政策整体实现的目标失落。我国长期形成的国家是教育的投资主体政策倾向，在教育的民族性与民众性的关系上惯性的思维定势禁锢着政策的开放性、改革性和发展性，明显扼制教育改革的步伐在原地徘徊。以国家投资为主体、多元化教育投资体制的建构实质上并未解除政府身上的枷锁。庞大的受教育人口队伍、不断上涨的教育成本指数同教育投资的增长幅度和数量折射出明显的不对称性，国家、地方（省、地市）、县（区）的教育投资占财政的比例，特别是占人口百分之八十以上的农村地区，教育资源从何而来，国家每年的财政收支、储备能力能在多大的范围和程度上支撑，显然是教育发展规划和政策出台必先思考的先决条件。 5.现实平台层面。我国巨大的教育系统在经济改革的浪潮中缓行，从“人民教育人民办”到农村税费制改革，不同时期的教育面临的困惑虽有不同，但从现实的角度分析不难看出，困扰教育却步不前的根本原因依然是投资不足所致之结果。近几年农村教师工资拖欠现象屡禁不止，我们不得不承认有认识和管理不当的原因，但归根结底还是经济状况的限制，长期滞欠的农村教师工资何以了结，在农村教育还债与“普九”、发展高中教育与“三教统筹”的关系上如何衔接并理顺相关的政策，这是政策决策的关键因素之一。 二、我国教育投资管理的集权、分权与再分权的政策变迁透析 1.集权与分权的理性分析。集权管理是管理活动的早期模式，集中体现了最高权力机关的统一要求和意志，其下属的职能主要是按照主要管理者的思想理念行事，上级权力机关表现出至高无上的权威，这种管理类型有利于统一规划、统一规格、统一步骤，便于集中检查，对推动面上的工作极为有利。其缺点是指挥要求容易简单化，管理者易犯专制行为的错误，缺少因地制宜的灵活反应，不利于调动方方面面的积极性，对于下属来说更是如此。分权管理要求管理者权力分散下移，充分调动下属每个人的积极性，体现管理过程的民主化思想，强调上下级成员之间的平等关系。不利因素是不能统一进度和标准，管理过程易出现推诿、松懈行为，影响管理效果的整体性。从现代管理学的角度看，集权与分权的有机融合，强调权变理论的实效性，是管理活动发展的基本趋势。
