[中图分类号]D922.66 [文献标识码]A [文章编号]1003-9511（2004）06-0008-04 “制度是社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往行为的框架”[1]，是经济增长的源泉，制度的完善程度决定经济绩效的高低。制度变迁是制度的创立、替代、转换与交易的过程。在我国部分地区水资源短缺已成为经济健康、持续发展的“瓶颈”，甚至开始影响居民的正常生活。我国水问题还有水质污染、用水效率低下、管理制度滞后等。实施水权制度创新是解决我国水问题的重要途径之一。水权制度是规范、约束人们用水行为的规则，其变迁过程直接反映着各个时期水资源的管理、开发利用特点。中华民族有着数千年的历史和文明，也有着数千年的水资源开发利用史和水权制度变迁过程，对其进行研究和分析，无疑将对我国现阶段水权制度创新有着积极的借鉴意义，也对我国的水问题的解决有着深刻的现实意义。 1 春秋、战国时期 从原始社会到奴隶社会，人们逐水而居，但他们更多的时候感受到的是水害而非水利，“汤汤洪水方割，荡荡怀山襄陵，浩浩滔天，下民其咨”[2]，洪水一到，田园被淹，人畜或逃或亡。因此，人们与水的关系最初是斗争，大禹治水的传说客观地反映了这一历史事实。《尚书·尧典》记载舜为司空，为百揆之首，职责是平水土。传说中的大禹“尽力乎沟洫”，据《淮南子·原道训》载：“禹之决渎也，因水以为师”，因势利导，终于“人得平土而居之”。 春秋、战国时期诸侯争霸，战火连年不断。到战国时代，新兴的地主阶级先后在各诸侯国取得政权，加速了生产关系的变革，促进生产力飞速发展，迅速提高了劳动生产率。同时，随着地主阶级掌握政权，变法势在必行。变法首先是从土地的所有制入手，土地所有权的改变促进了水利事业的发展。历史记载中这一时期最著名的水利工程有漳水十二渠、都江堰等。随着灌溉体系的完善和大型水利工程的建设，水事管理机构应运而生，这时的官职名曰“司空”，其职责是“修堤渠，通沟浍，行水荡，安水藏，以时决塞。岁虽凶放，使民有所耘艾”[3]。对于水官的具体工作，《管子·度地》记载，“除五害之说，以水为始。请为置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足，乃取水（官）左右各一人，使为都匠水工，令之行水道城郭堤川沟池官府寺舍及洲中当缮治者，给卒财足”[4]。“常令水官之吏，冬时行堤防，可治者，章而上之都。都以春少事做之。已作之后，常案行。堤有毁作，大雨各葆其所，可治者趋治，以徒隶给。大雨，堤防可衣者衣之，冲水可据者据之，终岁以毋败为固。”[5] 这一时期为水权的萌芽时期，还没有正式的水权法律制度，但统治者意识到水事管理的重要，已经建立正式的水事管理机构，并有明确的职责。其时，水资源充沛，人们思考的是如何防止水害，故人们的用水行为没有法律约束，主要靠道德规范约束。 2 秦、汉时期 秦始皇统一六国，建立起中国历史上第一个强大的君主集权的封建帝国。但短命的秦王朝很快被汉王朝取代。随着社会的繁荣、人口的增长，土地资源日益稀缺。汉王朝非常重视灌溉之事，汉武帝认为“农，天下之本也。泉流灌浸，所以育五谷也。左右内史地名山川原甚众，细民其知其利，故为通沟渎，蓄陂泽，所以备旱也”。因此，大兴水利，以利灌溉。这一时期，水权制度正式建立，具有以下特点。 （1）建立比较完善的水事管理机构。秦、汉两朝均在中央设立都水长、丞，并设太长、少府等官职，部门下设都水官。凡沿河的府、郡官员均有护理治河等职责。汉武帝时还设专官管理关中水利，哀帝时任命息夫躬“持节行护三辅都水”。汉王朝非常注意重要灌区的管理，实施点面结合，全面管理与专业管理结合，统一管理与分级管理结合的管理制度，颁布有《水令》。 （2）首次确立用水、分水制度。西汉倪宽在管理关中六辅时“定水令，以广溉田”[5]，促进合理用水。此后南阳太守召信臣在南阳“劝耕躬农，出入阡陌，……行使郡中水泉，开通沟渎，以广灌溉，岁岁增加。……为民作均水约束，刻石立于田畔，以防纷争”[6]。北魏时期，刁雍在河套地区制定新的灌水制度，“一旬之间则水一遍，水凡四遍，谷得成实”[7]。用水制度的确定，减少了纷争，提高了用水效率。 （3）确定用水顺序权。用水顺序权也反映着统治阶级的意志，首先要满足军事需要，保证兵船的正常航行和漕粮的运输，其次才是满足灌溉用水。“比渠皆可行舟，有余皆可用溉”[8]，“通，以漕。大便利。其后漕稍多，而渠下之田，颇得以灌田矣。河见汉人之言漕事者尚多，兼计灌溉也”[8]。 3 唐、宋、元时期 这一阶段达到封建王朝最强盛时期，政权相对稳定，地域广阔，物产丰富，人口增长迅速，北宋末年人口突破1.2亿。这时土地私有制占绝对优势，而地主（尤其是官僚地主）土地所有制又占主导地位；土地租佃制普遍流行并得到极快发展。宋代地主家庭的经营管理，最为引人注目的是土地所有权与经营权的分离。这种分离表现在两个方面：“一是租佃制的盛行，二是土地经纪人阶层的出现”[9]。与地权难舍难分的水权制度在这一时期日趋系统和成熟。
