20世纪80年代以前，各国政府普遍信奉凯恩斯主义，相信国有企业是政府调控经济的重要手段，在管理上偏重于直接的财政干预，在经济政策和发展战略任务的实施上主要依靠政府的直接投资。20世纪80年代以后，凯恩斯主义由于70年代的经济滞胀而失去统治地位，自由主义开始兴起，各国特别是西方发达国家兴起一股民营化浪潮。德国是其中最早实施国有企业民营化的国家，其民营化也最为成功。在众多国家中，德国民营化的背景与中国现阶段的现实最为接近，其成功经验对中国现阶段的改革较具借鉴意义。 一、德国民营化的政策演变过程及其原则 早在20世纪五六十年代，德国便开始了民营化进程，当时的政策目标是通过发行“Volksaktien”即“人民股”形成由德国公众广泛持有的股份所有权，使社会公众能够分享经济增长和企业发展带来的收益。此外，大型国有企业的民营化，可从私人投资者那里获得资本，弥补政府投资的不足。20世纪80年代，民营化政策的重点是放松监管和实行股权多元化，政府放弃了工业企业、运输企业、建筑企业和银行业的股份，开放电信和邮政市场，结束了长期垄断的局面。20世纪90年代，德国政府开始着力推进公益事业的外包或民营化，提出凡是民营实体能够承担的公益事业，政府即应当退出经营活动。 德国的民营化过程可分为两个阶段，第一个阶段民营化的是非战略性行业及竞争性的行业，经过这个阶段，金融业、石油天然气、制造业等行业总体上已经完全放松管制，建立了竞争机制；第二阶段的民营化活动集中于一些受政府监管的国家垄断行业，主要是运输、电信和邮政部门。 德国政府在民营化过程中坚持这样的原则：有控制、有秩序的竞争是社会市场经济的核心，国家作为市场经济行为规则的制定者，应维护公平竞争的原则，不能运用自己的力量阻碍竞争机制的发挥。对民营企业，国家有需要时可通过劳动力市场和产业政策等宏观调控手段来进行调节，而不一定非要亲自参与。政府不能退出的企业必须有较强的自我生存能力，不能只靠补贴。即便是负有历史使命不以盈利为目的的国有企业，也要符合市场经济要求，按效率原则办事。 该原则的主要目的是界定清晰的产权，使非人格化的公有产权转变为人格化的私有产权，其采用的企业产权形式是现代规范的公司制形式，以充分实现产权的激励作用和发挥市场机制的作用。 德国的民营化取得了较大的成功。首先，民营化提高了经济效率和运营业绩，通过比较企业民营化前后三年的业绩可以发现，民营化大大提高了企业的销售额，生产效率也有所提高。其次，民营化还促进了资本市场的增长并有助于形成广泛的股份所有权。可见，德国的民营化实现了帕雷托改进，增进了社会福利。 二、德国国有企业与规范的公司制企业经营效率的比较模型 下面通过建立一个模型来比较国有企业与规范的公司制企业的经营效率。模型的基本思想是：规范的公司制企业的监督者是企业的所有者，其行为选择只能是尽力监督经营者实现企业的利润最大化；而国有企业经营者的监督者不是企业的所有者，不享有经营收益的剩余索取权，因此，与规范的公司制企业的监督者相比，其行为选择不只是监督经营者实现利润最大化，还有其他行为选择，比如与经营者串谋，但这种选择会导致企业经营效益产生损失。 规范的公司制企业可以以股份公司为代表，股份公司的所有者与经营者是委托—代理关系，是监督与被监督、激励与被激励的关系，这种产权结构的关键特征是所有者与监督者是同一的。 国有企业的基本形式是政府委托特定机构做其股权代表，代为行使股东权力，监督企业的经营者，这种产权结构的关键特征是所有者与监督者是分离的，他们之间只是委托—代理关系。这种结构的委托—代理链至少有三层，被委托机构与企业是第三层，政府与被委托机构是第二层，社会公众与政府是第一层。与规范的公司制企业相比，国有企业至少多了两层委托—代理关系。 模型假设：各参与方是理性的，其行为准则是追求收益最大化。 监督者的行为空间：a.尽责监督企业的经营者；b.不尽责监督企业的经营者，与经营者串谋（如经营者贿赂监督者）。监督者选择能带来收益较大的行为。记行为a的收益为π(a)，行为b的收益为π(b)；行为a的收益小于b的概率P[π(a)＜π(b)]为
。 绩效比较：监督者选择行为a时，国有企业的收益和私人企业的收益相等；监督者选择行为b时，国有企业的收益小于私人企业的收益，
同样的分析可以得出，政府与被委托机构的第二层委托—代理关系中的收益损失率＝
。
表示政府偏离公众利益的行为的概率，
表示政府偏离公众利益的行为时公众收益的损失率。因此，具有三层委托—代理关系的国有企业的收益总损失率＝
