市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。这在我国仍然是一种新的尝试，很多问题需要我们去研究、解决。公用事业民营化会是一个什么样子，及其发展趋势如何？从现有的文献来看，针对性的研究极为不足。本文把当前的公用事业民营化理解为一种正在发生的制度安排变化或者说是一种制度创新，利用制度变化的供求分析框架，研究中国公用事业民营化的影响因素与趋势特征。 一、分析框架：制度变化的供给与需求 诺斯采用成本——收益分析方法和均衡分析方法，构建了制度变迁理论的基本模型：在初始制度均衡中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的潜在收入增加时，就会使制度变迁的收益大于成本，形成了制度的非均衡，从而发生制度变迁，形成新的均衡。在诺斯的制度变迁分析框架里，财产权、国家和意识形态是三个基本要素。国家因有暴力上的优势能规定和实施财产权；一旦统治者的私人利益超过了统治者的私人成本，调整势必做出。国家提供服务的目的是租金最大化和社会产出最大化，但两者并不完全一致。而统治者界定清楚产权会增加交易费用，利益集团的竞争压力则会限制统治者对有效率的产权结构的选择。诺斯的分析框架中意识形态既被看作是一种规范制度，又被看作是一种完整的世界观，由它支配、解释信念并赋予合法性。无论保持现有秩序还是推翻现有秩序，如果没有主要意识形态的向心推力，都是不可能的。 诺斯的制度变迁理论为我们理解制度变化提供了一个总的思路和分析框架。D.菲尼(2001)认为，制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的。因此，要想获得对正在发生的某些制度变化趋势的预测性知识，就只能从对这些因素的详细分析入手。对制度安排的变化的需求，基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的预期利益。当然，其他集团和整个社会的预期净利益可能是有差别的，很多情况下差别甚至是悬殊的，利益集团之间的制衡可能使某种非效率制度安排长期处于均衡状态。制度安排的某种起始的均衡因为有一个或一个以上的外生因素的变化而受到冲击。影响对新制度安排的需求因素，也就是使改变制度安排所产生的预期净利益发生变化，从而改变了对制度变化需求的因素。重要的需求一方的因素有相对产品和要素价格、宪法秩序、技术和市场规模。 需求的变动虽然重要，但仅仅是解释制度变化趋势的必要条件，还不是了解变化路线的充分条件，制度变化的供给同样重要（D.菲尼，2001）。制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。现有的政治秩序的一整套诸如此类的基本原则，以及还有现存的制度安排的一整套基本原则，都将深刻地影响政治秩序在对某种制度安排的需求发生变化时做出反应的能力和意愿。政治秩序在某种程度上关系到如何组织公共物品的供应。对制度变化的需求是建立在得到目前所得不到的这样一个基础上的，因此，它是因时因地而异的，它取决于现状。制度变化的供给，情况也是如此。有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本、现有的知识积累、实施新安排的预期成本、宪法秩序、现存制度安排、规范性行为准则、公众的一般看法和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。 二、中国公用事业民营化的制度供求因素 1.宪法秩序与现存制度安排的变化为公用事业民营化提供了制度保证。宪法秩序的变化，一方面深刻地影响创立新的制度安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新的制度安排的需求；另一方面，改变了政治秩序提供新的安排的能力和意愿——这是决定制度变化供给的至关重要的因素。1999年，全国人大对原宪法第十一条进行了修改，增加规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”相应地删去个体经济、私营经济“是社会主义公有制经济的补充”的提法，同时将本条的其他文字修改为“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”这一修改，进一步明确了民营经济在中国社会主义市场经济中的地位和作用。1999年9月党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》又明确提出：“国有经济必须有进有退，有所为有所不为。”与此同时，宪法秩序的改变引起了现存的制度安排的变化：相关的国家职能部门出台了一系列的政策法规以支持公用事业民营化。2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”2002年1月和3月，国家计委先后发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、《外商投资产业指导》等，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。建设部2002年12月27日出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对公用事业改革进一步具体化。可以认为，宪法秩序与相关的制度安排的变化清除了公用事业民营化的制度障碍，极大地促进了对公用事业民营化的供给与需求。
