党内民主的制度缺失及对策

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作者单位:中共浙江省委党校

原文出处:
中共浙江省委党校学报

内容提要:

党内民主建设是一项庞大的系统工程,而制度建设是党内民主建设的核心构件。本文运用制度主义的概念和分析框架,系统剖析了目前党内民主的制度缺失,并提出了健全党内民主制度的基本思路,强调党内民主制度建设应明确三条基本的价值原则,采取五项可行的现实性举措。


期刊代号:D2
分类名称:中国共产党
复印期号:2005 年 12 期

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      一、目前党内民主的制度缺失

      鉴于1958年以来党内民主制度不健全以致党内民主生活极不正常给党和国家造成的损害,我们党自十一届三中全会开始重视和强调党内民主制度建设,并取得了长足进步。但不容讳言,目前的党内民主还是低度的,且带有不小的缺憾,它不能满足广大党员群众对民主的需要,也不能适应从革命党向执政党的转变,更不能起到引领和推动国家及社会民主进程的作用。党内民主的不足,主要不在于党员或党员领导干部民主意识的淡薄,而在于确保民主的制度缺失。目前党内民主的制度缺失主要表现在四个方面:

      (一)党内民主已有的基本制度不太完善。

      党的代表大会制度是党的根本制度,它规定了党的代表大会是全党的最高权力机关,是党内一切权力的最终来源。当前党的代表大会制度并不完善,其所内具的政治功能并没有得到很好的发挥。党的全国代表大会虽然名为全党的最高权力机关,但它并不能经常充分地发挥最高领导机关的作用。因为党章规定党的全国代表大会每五年召开一次,每次会期约一周。会议结束后,代表各自回到原来单位,不再聚集开会。代表大会实际上不存在了。因此代表大会原本所应承当的职能也就无从履行了。由代表大会选举产生的中央委员会成了实际上的最高领导机关。但中央委员会也是一个庞大的非实体性组织,一年最多开一两次会,决定四五件大事。这些大事也并非真正在这短短的几天时间里决定,在中央委员会开会之前,这些大事的讨论、酝酿就已进行,也已有了倾向性意见,召开中央委员会只是为了通过关于这些大事的倾向性意见。这样,党内实质性的领导权力事实上就悄悄地转移到中央政治局及其常务委员会。而政治局又不是常设机构,于是,政治局常委会就在事实上最终掌握了权力,它在事实上发挥着实质性的领导作用。中央高层是如此,地方和基层也是如此。党内重大事项的决策,重大工作任务的部署,重要干部的任免、调动和处理,一般都是常委会或书记办公会研究决定的,谈不上党代会决策。这就是目前我国党内被无数政治口号掩盖着的实际权力结构,它与党章规定的权力结构恰成悖反。

      与党的代表大会制度相关联而存在的党内选举制度也有许多不完善之处。党章规定:“党的各级领导机关,除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。”但是当前党内选举的民主性体现得非常不够,实际选举过程中还存在许多不规范或暗箱操作的现象。举其要者有四:一是党内民主选举太过间接,委托——代理关系接续得过长,因此而模糊了党员的主体意识,也淡化了代表的责任意识。二是民主选举的竞争性不足。有的选举只有“选举”之名,而无“选举”之实:或者搞等额选举,选举人没有选择余地;或者搞领导“内定”,使选举变成一种纯粹形式;有时虽然也实行差额选举,但存在“陪选”现象。三是选举行为存在诸多不规范现象。有的地方在选举实施细则中规定,共产党员代表不允许参加联名推荐候选人的活动,不准接受联合推荐候选人的提名,在被提为候选人的情况下,应主动放弃提名。有的地方选举办法规定:在有党员代表参加联合推荐候选人的情况下,党员代表不计入提名人数。更有甚者,有的地方和领导对选举进行赤裸裸的权力干预。四是对选举结果缺乏应有的尊重。在选举过程中的组织意图落空之时,有的地方往往会宣布重选,直到选出上级领导机关和组织部门内定的人选为止。有的上级党组织对下级选出的领导人届期不满就随意调动。这些情况都严重违反党章规定,不符合党内民主精神。总之,与党外民主选举相比,党内民主选举相形滞后。

      (二)党内权力运行和事务处理的民主体制机制欠缺,这主要表现为规范决策权的民主体制机制不健全。

      众所周知,集体领导和民主决策是我们党一贯强调的政治原则。为了体现这一原则,我们特别规定了党的领导机关实行的是集体决策、集体负责的委员会体制。委员会的成员地位平等,权力相等,一人一票,一票一值。作为委员会主持人的党委书记并不享有比其他委员更多的权力。然而现实中的党委领导体制多多少少有些变异,变得近似于首长制。党委书记和其他委员之间原本平等的政治关系变成了上下级之间的领导与被领导关系。决策过程中,党委书记的意志具有比其他委员更大的影响力。举手或投票表决时,虽然表面上也是一人一票,但由于事先的工作和党委书记所具有的不可挑战的权威,党委书记总能为自己争取到多数而使自己成为多数派。这样一来,名义上的平面式权力结构就悄悄地转变成一元化的等级性权力结构。现实中的党委无可怀疑地存在书记集权的现象。就以书记的用人权为例。用干部,毫无疑问属于重大事项。按规定,“凡属重大决策,都必须由党委集体讨论,不允许个人说了算”。但现实中,一些党委书记的用人权多有不规范之处。他们完全可以在不违背干部任用工作程序的表象下肆意操纵干部任用,采取多种运作方式,利用自己所特有的强势权威,把个人意志变成党委集体意志。有的在提名推荐时,以自己心目中的人选为标杆,圈定范围,设定条件,对民主推荐结果变换手法为我所用。符合自己意图的就讲尊重民意;不符合的,就以不能简单以票取人为借口予以否决。有的在听取考察情况汇报时,对自己想要提拔的人选听得多、问得多、正面评价多;有的在沟通酝酿时,事先渗透个人意向;有的在讨论决定时抢先发言定调,有倾向性的介绍拟任人选的情况;有的搞唯我独尊,听不得不同意见,在常委意见发生分歧时强行拍板。这些现象的出现固然与领导人的素质、性格有关,但根本的还是与权力运行、事务处理的民主体制机制欠缺有关。另外,党内主要领导干部的集权专权还与我们一味地过多地强调“一把手”负总责有关。“一把手”们为了承担起沉重的责任,也不得不更多地集权专权。

      (三)党内权力监督机制有所缺漏。

      现代政治学早已证明了权力的腐败倾向。英国历史学家阿克顿说:“权力导致腐败,而绝对的权力导致绝对的腐败。——官阶职位使它的掌握者变得伟大,这是世间最大的谬论。”人类到目前为止还没有一个组织能够避免腐败病菌的感染。我们党也不是生活在真空中,党员的素质、思想、觉悟也很不一样,再加上其他种种原因,使我们党目前处于腐败的高发期。遍览各地腐败案例,我们可以发现:腐败的发生固然与当事者的思想变质有关,但毫无例外也都与党内权力监督机制缺漏有关。因此防止腐败固然要加强对党员领导干部的思想教育,提高他们拒腐防变的理性自觉和抵御能力,但更重要的是加强对党员领导干部的权力监督。我们不能寄希望于他们没有贪念,没有滥用权力的心理冲动,而只能寄希望于有一套健全的权力监督机制,使他们不敢贪不能贪,使滥用权力的心理冲动受到最严格的规约。然而正是在这方面,我们的监督机制是有所缺漏的。首先是党内权力运行不够公开。权力运行不公开使得各类监督主体无法有效展开监督。其次,党的各级代表大会虽然都选举产生纪律检查委员会,但现行的体制格局限制了纪委功能作用的发挥。纪委作为一个专门负责纪律检查的权力机构却要受同由党的代表大会选举产生的全委会的领导,从而在事实上成了全委会的从属机关。纪委的自主性严重不足。它虽然也隶属上级纪委,但更主要的是隶属同级党委。上级纪委只负责批复备案和指导工作,而同级党委对它却有实质性的领导力,纪委的主要负责人是由同级党委推荐的,纪委的人财物配置也是由同级党委控制的。这就使党章赋予纪委对同级党委的监督职能无法实质性地履行。另外,制度上虽然规定上级纪委有权对下级党委进行监督,但上级纪委对下级党委的工作情况一般是不了解的,于是就形成老百姓所说的“看得见的管不着,管得着的看不见”的局面。这样就使党委尤其是党委主要领导干部处于虚监或弱监的境地。当权力运行处于暗箱状态时,或当监督权事实上受辖制于所要监督的那个权力时,权力的规范化运用就全凭掌权者的公心一片了。可以想像,这该有多玄啊!

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