党内民主发展中的三大矛盾及其解决路径

作 者:

作者简介:
梅丽红,中共上海市委党校党史党建教研部教授(上海 200233)

原文出处:
中共中央党校学报

内容提要:

发展党内民主的一个复杂之处就在于书本上的“理应如此”和实际运作上的“事实如此”之间存在着很大的反差。其不容忽视的原因是:党政高度“统合”与党的集体领导原则之间存在矛盾;组织本位、领导本位与党员本位、党员主体之间存在矛盾;在新的历史条件下,党内出现的各种利益化倾向与传统党建理论关于先进性内涵的规定之间存在矛盾。这些矛盾表明,发展党内民主,需要党政关系的配套改革,需要建立民主的授权机制和合理的权力关系,需要正视党内利益倾向问题的研究。


期刊代号:D2
分类名称:中国共产党
复印期号:2005 年 12 期

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      探究党内民主理论与现实的矛盾,并找到解决问题的思路,比单纯强调党内民主建设的重要性和必要性更具有实际意义。从理论的应然设计出发,无论是“以党内民主带动人民民主”,还是党内重大问题由集体讨论决定、党员在党内享有诸多民主权利等,无不体现着党自身的民主性。但从运作过程来看,具体实践却与理论的设定有很大的差距。这里有多方面的原因,其中三个方面的矛盾不容忽视。

      一、党政高度“统合”与党的集体领导原则的矛盾

      与西方政党通过选举成为执政党不同,中国共产党是通过暴力革命夺取政权后成为执政党的,因此,在创建新的国家制度时不可避免地沿袭了不少战争年代党领导军事斗争的方式和方法,并形成了党与国家政权高度融合的体制。相应地,作为中国共产党组织原则的民主集中制,也扩展为国家政治制度的基本原则,成为治理国家必须遵守的行为规范。

      根据党建学的观点,既然党政系统同构,党政关系中党又居于领导地位,那么党内如果能实现高度的民主,就意味着国家体制普遍具有了民主性特征,因此,党内民主对国家民主具有决定意义。但问题是,在党政高度“统合”的条件下,共产党的民主集中制原则延伸至国家事务的管理和公共权力的行使中,就不可避免地会出现组织内权力架构的矛盾和冲突。

      按照民主集中制的原则,在党内,党委对重大问题的决策,必须经由集体讨论,充分发扬民主,最后按少数服从多数的原则投票表决决定,而不得由个人或少数人说了算。相应地,决策的责任也由集体承担,书记就是一个召集人、协调人和主持人的角色,他个人对重大问题没有决定权。但是,在治理国家和行使公共权力的组织中,必须责任明确、决策快捷,因而需要设立人格化、具体化的最高权力职位,并明确其最高责任和最后责任。因此,依据宪法和有关法律的规定,我国的各级政府均实行行政首长负责制。这两种不同的领导体制统合在一起必然产生如下矛盾:到底是实行行政首长负责制还是坚持党的民主集中制?如果是实行行政首长负责制,那么党的民主集中制如何贯彻?如果是坚持党的民主集中制原则,那么谁对政府工作的效率和后果负总责?

      从党的章程来看,民主集中制作为党的一项重要组织原则的确立,表明党的委员会所有成员人人平等,党的最高权力由委员会全体成员共同分享,而不能由一人独占。因此,党内个人独断专权是没有法理基础的。但是,党的执政方式的重要特点是党政权力的高度统合,党对政府行政过程施加的影响是全面而深入的,特别是近年来腐败造成政府功能弱化,使加强党的一元化领导成为对社会加强控制的主要手段,并出现了实行更彻底的一元权威主义治国方式的倾向。这种党政不分的政治体制,必然引发组织最高权力的人格化、权威化,并因国家政治体制横向分权不足和监督体系失效,而使掌握组织最高权力的个人有可能以专权的形式凸显出来,导致邓小平所批评的“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”[1]的情况出现。

      二、组织本位、领导本位与党员本位、党员主体的矛盾

      党员是党内民主的主体,而“民主意味着平等”[2]。因此,发展党内民主,最根本的就是要确保党员在党内生活中的平等地位和主体地位,使党员应当享有的民主权利能够得到充分的实现和保障。离开了这一点,党内民主便无从谈起。但是,党内事实上存在的组织本位和领导本位,这种状况不是偶然形成的,而是各种复杂的历史条件使然。

      首先,中国革命是以武装斗争的形式展开的,实行一元化领导是我们党在战争环境下形成的动员和组织党内资源、社会力量的行之有效的领导方式。同时,军事化的组织和战斗化的行动,又内在地要求下级绝对服从上级,因此在这种体制下难以包容民主原则,党迫切需要的是严密的组织和严格的纪律,以便统一思想、步调一致地推翻专制统治,夺取民主革命的胜利。建国后,这种政党治理方式又因在巩固党的执政地位、推动国家振兴和社会快速发展中发挥了近乎决定性的作用而得以沿袭下来,从而在一定程度上强化了领导的个人权威和党员的服从意识。

      其次,在党章关于党员权利与义务的规定中,义务是置于权利之先的,这与我国宪法对公民权利与义务规定的逻辑顺序恰好相反。与国家的法律规定和权力行使必须以维护公民法定权利为价值取向不同,中国共产党党员只有承诺和自觉履行党章规定的义务,才能享有相应的权利。由此可见,党员是以义务为本位的,义务本位的核心要求是个人对组织的服从,虽然服从并不意味着对党员权利的否定和剥夺,但既然党员享有、行使权力要以义务的履行为先决条件和基本准则,那么党的组织偏重于强调党员履行义务,而将党员行使权力置于相对次要的地位,以至于不太注意宣传和鼓励党员积极行使权力,又是合乎逻辑的。

      再次,党内权力结构的集中统一和自上而下的权威授予方式,意味着党内组织结构具有单一的纵向性质。党章规定,“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。在“四个服从”中,虽然少数服从多数表明了党内权力来源的民主属性,但由于特殊的历史环境和社会条件,党内的权力又是自上而下形成的,且全党服从中央是“四个服从”的核心和归属,因而最终强化了党内权力单向式的集中统一。显然,“服从”作为贯穿于党内权利与权力、权力与权力关系的主线,领导与被领导作为党内组织与个人、上级与下级关系的惟一模式,在确保了党的路线、方针、政策的贯彻执行,保证了党内权威结构相对稳定性的同时,也极易模糊甚至完全颠倒党内权力的委托和受托关系,使党内民主发展的资源和动力匮乏。

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