抗战胜利后，如何恢复与加强对基层政治的控制，使基层政权得以顺利的运转，是国民政府接收沦陷区之后的首要任务。按照孙中山对民国政治的构想，遵照国民政府标榜的“军政”、“训政”、“宪政”的施政纲领，此时中国政治早已结束训政，还政于民，实施宪政，因此这一时期国民对宪政的呼声日益强烈。在这种形势下，国民政府继续推行“新县制”，并把保甲与当时流行的“自治”结合起来，把保甲看作推行自治的基层单位，力图把国家政权渗透到地方基层政治的最基层。 时人对保甲制度就有了许多介绍性的研究（注：其中主要有程懋型《现行保甲制度》，中华书局，1936年；闻钧天《中国保甲制度》，上海商务印书馆，1935年；黄强《中国保甲实验新编》，正中书局，1936年等。）。这些著作对国民政府保甲制度的起源、发展、演化都作了详细的介绍，但这些著作的主要目的都在于论证国民政府保甲制度的合理性。近年来沈松侨以及朱德新对以河南冀东为代表的华北平原保甲制度在这些地区的具体运作与演变做了出色的研究（注：沈松侨：《从自治到保甲：近代河南地方基层政治的演变，1908-1935》，载《中央研究院近代史研究所集刊》（台湾），第18期，朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社，1994年版。）。还有学者对国民政府时期的保甲与自治的关系作了深入的研究（注：武乾：《南京国民政府时期的保甲制度与地方自治》，《法商研究》，2001年第6期。）。 本文以嘉兴市档案馆所保存的战后国民政府大量资料为分析文本，来考察战后国民政府推行保甲与自治的实质与效果。 一、战后保甲机构的设置与变更 国民政府接收嘉兴后，便以“自治”为名，着手在乡镇基层推行保甲制度，力图恢复与加强对地方政治的控制。嘉兴市政府发布训令：“我们要实行民主政治，首先要完成地方自治，要完成地方自治，必须从乡镇保着手，尤其是保之一级，是实际执行自治事业与政令之基层机构，正像建筑之基石。”[1]对于保甲机构的功能，嘉兴县政府也予以了明确的规定：“征兵、征粮，其所关整个国家之利害颇大，是以基层组织之健全为刻不容缓者。”[2]从这一规定可以看出，保甲制度在国民政府整个政治体制中起着基础性作用。 为把保甲制度变为其整个政治制度的基石，嘉兴县政府对县级以下基层政治机构作了调整，使他们相互贯通，相互联系，不致于相互脱节，进而避免导致整个基层行政体系的崩溃，“甲、保、乡镇、区署工作应逐级递报，保与保，乡镇与乡镇之间互通消息，密取联系”。[3]凤桥区署还规定了“区深入保；乡镇深入甲”的依层级负责的基层行政体系。[4]同时决定取消过去设置的各级秘密行政机构，以便使保甲制度更好地得以推行，使保甲机构更好地发挥作用[5]。战后国民政府在推行保甲制度的过程中，在一定程度上改变了过去那种在基层推行政治制度的无序性。 为了进一步发挥保甲机构的效能，嘉兴县政府决定充实保甲人事，规定保甲编整应严格按照县各级组织纲要之规定办理，保必须设置办公处，充实保甲人事。按照国民政府规定保办公处人员须由保长、保干事、保队附、保丁等组成。保必须设置保务会议，按月召开。[5]为了使基层保甲纳入整个国家政治体系，嘉兴县政府规定组织乡镇视导队，巡回视导各保办公处及保队附机构。[2]这样国民政府就通过层层负责的制度，使整个基层政治处于国家的监控之下，便于加强对地方基层的渗透与控制。 由于保甲是强加给基层的一种行政体制，因此其在推行的过程中不可避免的要破坏乡村原有的传统机构，从而割裂原有的乡村格局，在实际推行中带来不便（注：费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，商务印书馆2001年版，第104-109页。）。如在华北地区，杨懋春在调查中看到，在乡村基层，村民并不认可国家推行的保甲制度，在乡村政治秩序中起主导作用的还是非官方的领导（注：杨懋春：《一个村庄——山东台头》，江苏人民出版社，2001年版，第177页。）。为了改变这种状况，同时也使保甲制度同乡村传统机构结合起来，便于发挥保甲机构的政治作用，嘉兴县政府乃采取了应急措施——设置联保办事处。对于联保办事处的设置，嘉兴县政府规定：“各乡镇人口稠密之村镇或冲要地带，应事实需要得联合二保或三保设置联合办公处，公推首席保长一人主持之。”[2]并且规定，“办公处办事人员均由镇公所委派任用，不得任意撤换。”[6] 嘉兴县政府这种做法并没有得到浙江省政府的认可，“查联保办事处依照乡镇组织暂行条例，并无是项机构之设置”，明令撤消。在这种情况下，嘉兴县政府不得不变更其名称，但内容是一样的。“在人口稠密地方为一村一街为自然单位，不可分离时，得以二保或三保联合组织保办公处，以联合之各保长推举一人为首席保长主持之等语，所谓‘联合组织保办公处’之意义，并非于保办公处之外另设置所谓自治机构，自可毋另行设置人员，关于办理保务，仍应由各保保干事调用办理。”[7]这样经过一系列的调整与变更，在乡镇与保一级设置了一个中间机构，适应国家政权向基层政治渗透的需要。 总之，战后国家为了在基层推行保甲制度，便于其向基层政治的渗透与控制，不断变更完善保甲机构，使保甲体制在整个乡村基层政治中得以确立。 二、保民大会的具体运作 保民大会是乡镇基层实施民主的重要机构，也是国民政府对保民实行自治训练的重要机关，因此保民大会的具体运作是衡量国民政府在战后推行自治的一个重要指标。陈柏心认为：“保民大会不仅是地方自治的基础组织，同时也是实施政治教育的最好场所。”[8](P323)保民大会的职权，按照国民政府的规定，主要是解决保内的日常事务以及乡镇内交办各保所办各事项，具体说来主要有任免保级办事员、选举乡民代表。此外，保民大会还需要处理地方教育、疏通河道、架桥、交税不公、保长不公、改善民夫、改善征收费用、严惩汉奸、保内人事安排和保内职员待遇方面的事务。概括地说来无非是国民政府所赋予保甲机构的管、教、养、卫职能。[9]
