建国初期农村基层政权（注：相关档案中的事实告诉我，在建国初期的政权建设及其运作中，不仅县与乡两级政权的关系十分密切，而且村级组织也是其中的重要角色。因此，所谓农村基层政权的建构，是以当时乡镇政权建设为重点的、县以下各级政权的建构及调整完善。而对所谓“农村基层政权”的概念，我觉得从广义上来理解更为恰当，即指县级及其以下各级政权（包括县级政权）。）的建构，是此后农村基层政权开始运作的起点和继续完善的基础。对这一建构过程的梳理，应该说具有一定的学术价值和现实意义。不过，就农村基层政权的研究而言，从宏观角度所作的概括往往易流于笼统，而以个案方法进行研究则更能取得理想效果，这已为许多学者的成功经验所证明。 因此，本文将试从历史的角度，以个案的方法，对建国初期农村基层政权建构过程的基本脉络作一梳理。 一、土改前的农村基层政权形态体现出一定的过渡性特点 “假如把政权更替看作一个过程，土地改革就是其最后的一个步骤”（注：张乐天著：《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心1998年版，第48页。），而假如把建国初期农村基层政权的建构也看作一个过程，应该说，土地改革又是其最初的一个步骤。实际上，“土地改革的过程也是农村基层政权建设的过程”（注：郑有贵：《土地改革是一场伟大的历史性变革》，《当代中国史研究》，2000年第5期。）。一个地区农村基层政权的建构，一般是从当地解放开始，经过一段时间的恢复和稳定之后，进入土地改革阶段，而土改前后的民主建政（注：这里的“民主建政”，是指建国后所开展的民主政权建设，陈先初《抗战时期中国共产党民主建政的历史考察》（人大报刊复印资料《中国现代史》2002年第6期）一文中的“民主建政”，是指民主政治建设。二者的含义是不同的。），则构建了农村基层政权的基本框架。通过对个案史料的梳理，的确能够清楚地看到建国初期的土地改革和农村基层政权建构之间的这种密切关系。也正因如此，本文在对建国初期农村基层政权建构的脉络进行梳理时，是以土改前后的民主建政为主线的。 从当地获得解放，到土改中的民主建政开始之前农村基层政权在形态上体现出一定的过渡性特点。作为一个有一定革命政权建设基础的地区，山东省郯城县解放前的基层政权形态既非陕甘宁边区那样先进，也不象南方地区那样几近空白。因此，就具体情况而言，在从获得解放到土改之前这段时间里，山东省郯城县的基层政权形态更加明显地体现了这种过渡性特点。主要表现在以下几个方面： （一）比较多地沿袭了解放前农村基层政权建设的特点 解放前的农村革命政权，由于战争环境的限制，正式的政权机构只设置到区（注：区当时在全国大部分地区不是一级政权，而是县的派出机构。但在基层政权的实际运作中，区又的确是作为政权中的一个层级起作用的。因此在研究中，不仅无法把区排除于视野之外，而且必须把它视为基层政权中的一级。），也无法对当时县以下政权的层级作正式的、明确的划定。到解放战争时期，就全国而言，县以下政权实际上（指在实际行使一级政权职能）一般为县、区、村三级，“局部地区设有乡政权，但不太普遍”（注：冯干文、黎之焕主编：《新时期基层政权建设》，广西人民出版社1988年版，第29页。）。也就是说，在建国以前，当处于战争环境中时，在新民主主义的革命政权体系中，乡仅是沿袭历史习惯的一级区域建置，一般无法起到一级政权的作用，而村组织则在实际发挥着一级政权的作用。郯城县的情况即属于此类，“为了加强农村基层政权建设，郯城自1948年10月起，即在农村建立村农会，各乡镇均由农会行政委员会行使基层政权权力”（注：山东省郯城县地方史志编纂委员会编：《郯城县志》，2001年版，第649页。）。此外，由于处于战争环境中，在区镇与村之间还设有“联防”，由于其“变动频繁”，具体范围难以划定，但据资料推测，一般7到8个村为一个联防（注：参见郯城县档案馆资料：《黄村联防工作概况》（1949年），县委永久卷1（全宗号）—1（目录号）—9（卷号）—8（文件所在张号）号。以下同类资料注释形式与此相同。）。在郯城县，这种联防不仅在解放前，而且在解放后，乡镇政权正式设置前还起着一级政权组织的作用。各地解放之后，在县区政权的机构设置方面，农村基层政权大多基本继承了解放前的机构设置，如郯城县在1948年底获得解放后，县级直属机构设七科三局，基层机构（注：当然，这里所界定的“基层”与本文所界定的“基层”范围是不同的。），设十区一镇”（注：根据中央人民政府政务院内务部的指示，当时“县以下区之名称均以数字排列”。如郯城县从1950年底开始，其十区一镇就划为第一区到第十一区。直到1955年10月，各区才又开始以地名称谓。），就是基本上沿袭了从1945年就开始存在的革命政权的机构设置，变化不是很大。在区的机构设置方面，各区设有区长、民政助理员、财粮助理员、文教助理员、治安员、生产助理员、文书、经费会计和粮食支库。在1949年，郯城县共有区级干部99名，按十区一镇算，基本上是一人一职，初步有了区级机构的框架。在区级以下，由于乡级政权尚未建立健全，村级组织尤其是具有战时防卫性质的联防仍继续发挥着一级政权组织的作用。如以联防为单位进行各方面工作的布置，这些工作既包括行政方面的，如召开支委会或支部大会、村民大会、团体会、成立农筹会等的有关事宜，也包括农业生产方面的工作，如秋耕秋种、生产备荒、积肥养猪、扒沟放水等，甚至副业生产也以联防为单位进行。作为一种战时防卫的组织形式，联防虽无一级政权组织之名，却在实际行使着一级政权组织的职能，这是当时农村基层政权过渡性特点的一个突出表现（注：作为农村的治安防卫组织，“联防”在此后中国农村的不同时期和不同地区一直时断时续地存在着，当然其性质和职能已经有别于建国前后的“联防”。）。
