官僚制是马克斯·韦伯论述的关于现代法理型统治之下行政系统的科层制结构。由于30年代的国民政府时期的五院制并非如西方严格意义上的行政、立法、司法权力的分立与制衡，实际只是职能上的分工，故而，对于官僚制的叙述仅限于制度设计中行政院系统的论述显然是拘泥于名分了。本文在论述过程中，官僚制的概念会扩展到整个国民政府，因为本文力图阐述的是：30年代国民政府作为一个全国性的政府在制度架构上的努力以及以政府为主导的国家力量在全社会的推进。 一、中央制度 1927年4月8日南京国民政府在派别争斗与流血冲突中诞生。1928年2月国民党二届四中全会声称：“中国之革命，今方由理论宣传与武力征服期逐渐进于此两工作与政治的建设、经济的建设并行的时期。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，《政治卷》（二），中国第二历史档案馆编，〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第16页。）旋即在国民党二届五中全会宣布：“实现法治之规模，确定财政之系统，根据总理建国大纲，设立行政、立法、司法、考试、监察五院。”（注：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，《政治卷》（二），中国第二历史档案馆编，〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第51页。）同年10月3日，国民党中央执行委员会172次常务委员会依据二届五中全会的决议，通过《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》，这两个重要文件标志着长达19年训政期正式开始（注：闾小波：《中国近代政治发展史》，〔北京〕高等教育出版社2003年版，第236页。）。到30年代，“训政”与“五院制”成为当时中央政权的基本制度。1928年颁布的《国民政府组织法》，1931年的《训政临时约法》以法律的形式把政治制度架构固定了下来。“南京政府得到了外国的夸奖……它建立了一个全国行政的雏形。几个大的部都盖起了堂皇的办公大楼……政府部门吸收了不少受过教育的人才……他们开始用现代科学处理老问题。一开始的确有一股新气象。”（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第264页。）的确，新政府刚成立，一批旨在推进国家建设的法律、法规出台了；行政院各职能部门均制定出了社会发展的雄心勃勃的计划。国家公务员制度的建立颇为引人注目。 正如西方的文官制诞生于对政党分肥的谴责声中一样，国民政府的吏治腐败催生了公务员制度的诞生。国民政府的公务员也分政务官和事务官，但两者的分工不如西方政府之明显（注：徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第267页。）。公务员通过国民政府考试院组织的考试进行筛选，虽然有人批评“考试院实际上没什么作用”，并举例说“1935年只有1585人及格，其中很多人没有得到任命”（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第268页。），但如果我们把目光掠过运作中的种种不规范与漏洞，国民政府的公务员制度至少在形式上保存了下来，哪怕时至1937年后的抗日战争时期，考试录用也未曾终止过，从某种意义上说，形式上的忠诚就是对原则的苛守，公务员制度的正式建立对于国家体制的建构意义重大。 不过事情的发展不可能归于简单与纯粹，高歌猛进的背后总有阴影。历史的惯性如海潮过后的沙滩，旋即重新露脸。革命的热情在政权获得之后似乎日趋消退。国民政府很快受到了抱怨。国际联盟驻中国首席农业专家路德维格·拉赫曼(Ludwing Rajchman)在1930年2月给国联的报告中说：“政府……很快就丧失了最初的那种统治力量，政府组建两年后，从前所拟的重建国家的计划终于所剩无几了。中央政府臃肿的机构为那些死死抓住官位不放的保守官僚所充斥。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第10页。）美国驻南京代办克拉伦斯·E·高斯(Clarence E Gauss)在1934年9月写道：“从前革命的热心者现在已在政府中安顿了舒适的工作。他们绝少关心自己的公共责任、自己祖国、人民幸福与进步，而是更多地想到自己的前途而勾心斗角。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第12页。）连蒋介石自己也抱怨：“什么事情一到政府机关就衙门化了——任凭什么政府改革计划都是懒洋洋的，漫不经心地毫无效率地处理的。“（注：费正清：《伟大的中国革命1800-1985》，刘樽棋译，〔北京〕世界知识出版社2000年版，第267页。）《大公报》曾称，南京政府的当务之急应是“在全国范围内惩治一万名贪污的文武官员”，至于对官吏实施监督的最高监察院则被人嘲笑成政府内的“老人院”（注：易劳逸：《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》，陈谦平译，〔北京〕中国青年出版社1992年版，第28-30页。）。的确，制度的建构掩盖不了其下涌动的各式暗潮。我们得摆脱行政本身的叙述，到其他的领域去探求导致行政现状的缘由。 东北易帜，全国形式上统一，与其说是北洋军阀统治的结束，不如说是新一轮的权力纷争的开始。“对于国民党来说，在将他们的注意力转到新时期的建设任务之前，必须首先解决在他们中间由谁来行使新政府的权力问题。”（注：费正清编：《剑桥中华民国史》第二部，章建刚等译，上海人民出版社1992年版，第131页。）日后成长起来的蒋介石不仅要对付胡汉民、镇压党内的左派，还得修剪各地的军阀。我们对于权力斗争的细节不必过于关注，关键是纷繁的权力争斗中政权透露出的气质之于国家官僚制的影响。
