〔中图分类号〕D693 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2004)02-0140-06 直接民主与间接民主的孰优孰劣，是世界宪政史上聚讼纷纭、见仁见智的问题。直接民主起源于古希腊文明中。雅典的公民大会对城邦事务发表直接意见，是行使直接民主的方式。瑞士自13世纪以来即有直接民主。现代民主的主要形式是间接民主，即议会政治，亦称代议制，是西方政治的基本制度，指人民定期选举组成议会，作为全国的民意机关，行使立法权负责对政治的监督。作为间接民主，体现于普通民众有数年一次的选择执政政府的权利。历史上，它不仅是打破君主专制的产物，也是防止所谓多数暴政的产物，因此它是协调民主与自由之间的关系的思想的制度性表述。18至19世纪，议会政治的理论与运作逐步在欧美确立。 19世纪末20世纪初，直接民主在欧美有一度猛烈的复兴。这源于议会信用的堕落、阶级利益的分化、社会主义浪潮的兴起、人民政治教育的需要。现代的直接民主指公民直接行使创制权、复决权、罢官权。创制权指公民达于若干人数，得提出关于法律或宪法的建议案，其目的在于防止议会违反民意而不制定某种法律。复决权系指议会所通过之法律案或宪法草案，公民有重行投票表决之权，其目的在于防止议会违反民意制定某项法律。罢官权是公民以投票方式直接决定公职人员的继任与免职。不过，多数采用直接民主制的国家，目的不在废除议会，而在运用创制、复决诸权补救议会的缺点。人们倾向于认为，政治的腐败来源于公众对于政治的冷淡和麻木，直接民权的运用可以用来防止贿赂、腐败。因此，直接民权对于间接民权只是一种补充而不是替代。 近代西学东渐的大潮中，中国是被迫卷入世界现代化的进程的。各种西方学说纷至沓来。数百年的西学，都在短短数十年间涌入。早在清末的政制辩论中，革命派的思想家章太炎就表现出对于议会政治的强烈不信任。清末经由日本介绍到中国的社会主义思潮、无政府主义思潮中，都有着将议会政治看成是虚伪的西方资产阶级政治的因子。中华民国的建立意味着对西方制度的直接移植。但试行代议制的结果却是议会政治的破产。中国人试验议会政治的时候，也正值西方资本主义危机，反思议会政治弊端、直接民权在部分欧美国家大行其道之时。直接民权在西方的再度复兴，也深刻影响了北京政府的政治。 一 “国民大会”最初源自五四运动中知识界发动群众就外交问题向政府进行政治抗议的活动方式，逐步发展成以行使“直接民权”来代替国会立法功能的组织方式。1920年8月1日，自诩“进步”色彩的直系军阀吴佩孚通电提出《国民大会大纲》，提出“国民自决主义”，由“国民公决”制宪，引起强烈反响。《晨报》、《益世报》都发表文章讨论“国民大会”应该行使的职权。各地纷纷集会，成立召集国民大会的筹备组织，如国民大会协进会、策进会、筹备会等，上海、安徽、江苏、浙江等处尤其热烈。各省的教育会、农会、商会不乏积极参与者。总之，人们认为国民大会“合于世界最进步之直接立法主义、及直接复议主义，并民治主义之原则”。（注：严建章：《国民大会及国民代表大会之得失之申论》，《申报》1920年9月12日。）显然，“国民大会”运动，是与世界范围内直接民权的高涨相呼应的。 不过，时人对国民大会的理解不一致。梁启超主张以“国民动议”、“国民投票”制宪；李大钊认为国民大会应随时随地自由集合；标出解决时局的办法交给南北政府去办，“竖起民众万能的大旗”；彭一湖认为国民大会应宣告南北统一，制定国会组织法选举法、人民自由权利保障条例、地方制度，决定全国兵额、组织国民法庭审判祸首。（注：梁启超：《国民自卫之第一义》，《晨报》1920年8月1日；李大钊：《要自由集合的国民大会》，《晨报》1920年8月17日；彭一湖：《关于国民大会之提议》，《晨报》1920年8月2日。）尽管人们赋予国民大会的职权有广泛与狭窄的差异，但它意味着人民的直接参政权则是一致的。 “国民大会”是国民自决思想的产物。南北议和的流产使国人对南北政府失望，安福国会的祸国也预示着议会政治的失败，废除督军的呼声是对军阀们的憎恶。知识界对于解决国是的希望转而寄托在人民身上。1923年底、1924年初的国民会议运动也是一种追求直接民主的运动，共产党人、国民党左派在其中起着重要的作用。这反映了北京政府合法性正在逐渐丧失的现实。 国民大会作为一种不定期的公众政治集会，其作用与议会的功能是很难相互取代的。议会与政府之职权互相对峙而牵制。议会最大的权力是立法权，通常还具有议决预算案和决算案的财政权，以及质询、查究、受理请愿、建议、弹劾、不信任投票、对政府机关活动进行调查的监察权。政党制度也是与议会制度互为表里的制度，多数党执政是议会政治的游戏规则。20年代的国民大会运动、国民会议运动，是带有激进民主色彩的民粹主义运动，是一种追求直接民主的运动。 孙中山直接运用“国民大会”来构思他改造代议制的方案，是在中央政府代行直接民权的机构。不过，国民大会的职权在《孙文学说》与《建国大纲》中的表述有不太一致的地方。《孙文学说》规定训政时期，“国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职”，五院向国民大会负责，监察院向国民大会弹劾各院人员失职，监察院人员失职由国民大会自行弹劾而罢黜；宪政时期，国民大会代表人民行使对于国家政治的创制、复决、罢官权。（注：《孙中山全集》第6卷，中华书局，1985年，第205页。）《建国大纲》所设想的国民大会，一是制宪的国民大会，一是宪法施行后的国民大会。后者是民众在中央一级代行直接民权的机关，即“对于中央政府官员有选举权、有罢免权，对于中央法律有创制权、有复决权。”（注：《孙中山全集》第9卷，中华书局，1986年，第129页。）国民大会由各县选出一个代表组成。
