中图分类号：K25 文献标识码：A 文章编号：0511-4721(2004)01-0045-09 19世纪中期开始，在西方文化的强大冲击之下，中西文化间的碰撞与交流进入了新的阶段，中国社会学习西方的运动也不断深入，逐步开始了比较完全意义的由传统向现代的转型。进入20世纪，初期的清末“新政”与随之而来的中华民国政府在社会改革方面呈传承递进之势，中国社会由传统向现代的转型呈现从上至下、由下至上，从沿海向内地、从城市向广大乡村延伸的趋势，进入了百余年来的全面转型时期，并形成了三个清晰的发展阶段（清末民国时期、计划经济与集体化运动时期和八九十年代的改革开放时期）。学术界关于这百余年来中国社会转型的研究，一是重在全国范围的面上研究，有空泛之感，少与区域地方基层社会对应；二是侧重革命巨变推动的社会转型研究，忽视清末民国时期国家、政府尤其是地方基层政府转型的对应研究。然而，在这一个多世纪的社会转型历史进程中，中国大地无处不处于或多或少的渐变之中。以20世纪上半叶（下面也称“清末民国时期”，特指1900-1949年间）的赣闽粤三边地区（包括江西的赣南、福建的闽西和广东的粤北地区）为例，尽管它地处三省相交的边陲乡村和东南沿海对外开放地区的腹地，社会发展处于相对后进的阶段，但也随着20世纪全国社会转型的步伐，在历经苏区革命和中国东南地区抗战后方的政治交替中，一度由政治边缘化地区而成为三省政治经济中心，逐渐开始了较为完全意义的向现代社会的转型。在此期间，该地区虽然长期处在战乱之中，社会的发展与演进显得十分艰难而曲折，但社会的变迁仍在剧烈的动荡中层示了缓慢向现代社会的转型步履。本文将以该地区的赣南之赣县、瑞金、于都，闽西之长汀、粤北之梅县等五县基层政府（包括县、区、乡或镇，并涉及保甲层级）的社会管理职能的转型为研究对象，从地方政府行政管理机构设置的专业化趋势，民众组织与社会整合的社区化、社团化和行业化，社会经济管理的服务引导功能以及政府社会公共设施建设职能的增强等方面，探讨清末民国时期该地区基层政府社会管理职能与传统政府的不同特点和逐步向现代社会缓慢转型的步履。 一 在20世纪上半叶，随着中国近代新式产业经济的逐步发展与民众生活的日益多样化，传统政府简单的职能管理部门已经不能适应现实社会发展的需要。根据现实社会政治、经济与文化发展的新需要以及为对变化了的社会实行有效管理，赣闽粤三边地区传统政府的行政管理机构逐渐发生裂变，基层行政机构的设置呈现出向分工专业化与专业化管理方向发展的新趋势。 许多新的专业管理部门或机构的设立，是地方基层行政机构设置专业化趋势的表现之一。传统的王朝时代，县级地方基层政府县署除知县外，设县丞、典史、教谕、训导，分别协助知县掌管内务、钱粮税赋、治安捕狱和教育、科举等事；另外又内设户、官、礼、兵、刑、工、税契、钱粮等差官。随着近代工商产业、新式教育的兴起和民众社会民主意识的增强，传统的行政机构已经不能适应社会政治、经济与文化的发展，民政、教育、财政、建设、公安、审判、检察等诸方面的管理职能突显。在赣县，民政教育与财政建设二科和警察所首先崛起，1927年又发展为公安、财政、教育、建设四局；历经抗战军政时期，至40年代，县政府内已有民政、财政、教育、建设、军事、社会、地政等科和秘书、户政、会计、统计、合作指导等5室及1个警察局。为适应抗日军政事务，各县还设立了兵役科，负责征兵、组训等事务，其中的社会、统计、合作、地政等都是全新的管理职能。[1](P388)[2](P563)[3](P823,600)同时在乡镇也设有对口管理机构或专门管理人员，比如前述的公安、警察分局（所）和民政或户籍干事、文化干事等，在一些保也设有民政、警卫和经济等干事。[4](P274)[5](P427)另外，随着通讯、交通、医疗事业和商品经济的发展，电报电话局、邮电局、卫生院等管理局、所、站也在三边政府的管理机构中出现并向乡镇及墟市等乡村基层伸延。[2](P774)[3](P974)[6](P97)[7](P67)在30年代中期至民国末年，长汀县在第四科设有度量衡检定员，瑞金、梅县稍后则设立了度量衡检定所，以规范市场的计量标准。[8](P310,641)[3](P835,602)[2](P562)所有此类新设或扩展的行政管理机构，多是传统政府管理职能中不突出或不曾有的，是该时期边区地方政府行政管理职能变化在机构设置上的显现。 公检法职能部门独立办公，则是传统政府行政机构向专业化管理发展的显著表现。在传统地方政府行政管理中，县政府一向无专职司法、检察机关和独立的治安机构，地方行政长官（民国以前称知县或县尹，民国以后称县长）兼理司法，县设“典史”也是辅佐知县管理治安、缉捕、监狱等事。这种公检法职能与行政混杂状况在中西交往日益扩大后多受国外法制国家诟病。清末新政的突出内容，就是仿学西方国家的法制建设，从上至下迈出法制改革的步伐。具体到三边地区，赣南之赣县于1907年设立巡警总局，并下辖6个分局，负责县城治安。民国肇兴，国家倡导民主共和，五权政制，司法独立，原巡警总局先后改称警视厅、警察所、警察局、公安局、警察大队等，并在区和重要乡镇先后设置特务警、警察所、派出所和分队等；1914年赣县成立江西高等审检分厅，次年裁撤县行政长官兼司法之权，先由分厅内设赣县地方庭（后改称赣县地方法院），9月分设江西高等检察厅巡警总局，司法与检察开始分立，地方法院附设监狱。[9](P118)[1](P389)同为赣南的瑞金县，1906年增设巡警局；1937年，设县司法处，隶属江西省高等法院赣县分院，代行地方法院职能，县长则兼司法处检察职务，审判与检察始行分立。[6](P118)[8](P190,241)边区东部福建之长汀县，1909年设县警察局，1935年长汀地方司法机构内设首席检察官；次年，长汀县设立司法处。[10](P24)[2](P605)边区南部广东的梅县，政府审判与检察的改革开展更早，1905年设嘉应州巡警事务所；同年设专审所，1921年梅县设澄海地方审判厅梅县分庭；1933年后，设梅县地方检察处。[3](P777)与此同时，治安机构也在乡镇设立对口管理机构，比如赣县警察局1941年就在区署和重要乡镇设置乡村特务警30班，后改为区、乡警察所，1947年还在大湖、王母、江口、龙口等乡镇增设警察分局；[1](P388)40年代的瑞金，县警察局分别在壬田、瑞林、九堡、武阳等乡也设立了4个区乡警察所（分局）；[8](P241)1931年，梅县警察事务所改称公安局后，在附城、畲坑、丙镇、松口、南口、石韩、白渡、长沙、西阳设公安分局。[3](P778)边区各县地方政府公安、检察、司法机关的独立办公，改变了中国传统王朝时代地方基层行政权力与司法权力杂糅一体的状况；独立办公以后的公检法机构，不仅职能更为明确，而且司法力度也在逐步加大，这是传统司法制度向现代转型的突出标志。它有利于稳定传统社会向现代社会转型过程中的社会秩序，缓解社会新经济生活中产生的摩擦与矛盾。
