［中图分类号］K262.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-518X(2003)08-0100-05 政党政治是现代政治的重要内容，它随西方资本主义的兴起而产生、发展，至今已成为资本主义政治制度中不可或缺的一部分。近代初期的中国也曾经有过实行政党政治的机缘。民国初年，政党政治以多党制的形式登陆中国，只是中国社会未能领略其合理成分，却备尝这一新生事物带来的种种苦涩。政党政治在近代中国也成为昙花一现的匆匆过客，没有在中国社会和中国人心里埋下希望的种子。尽管中国早期的政党政治试验以失败告终，但当时的中国社会亟需要一个强有力政党的领导来走上富强之路。此时俄国十月革命的胜利给中国带来了启示，特别是苏俄的以党治国体制所带来的巨大成功使其党治模式为中国许多思想家、政治家所认可和接受。孙中山正是在这样的背景下借鉴了苏俄的以党治国模式，逐步完善了其以党治国思想。在当时的中国，孙中山的党治思想比较系统和具有可操作性，可惜他在世时没有亲自实践他的构想。1927年南京国民政府建立后，宣称遵照孙中山遗训进行国家建设，孙中山的政治思想成为其政治建构的指导思想。在这一旗号下，南京国民政府建立了以党治国体制，确立了国民党在南京国民政府中的领导核心地位。对于南京国民政府的以党治国体制，学术界多以国民党的“一党专制”来概括，这固然道出了其党治体制的实质，但未免失之简单。本文则注重具体分析南京国民政府以党治国模式的具体机制、不同层次及指导思想，以揭示其党治模式的实际状况。 一、以党治国的基本原则 南京国民政府以党治国的基本原则主要体现在国民党中央通过的《训政纲领》及国民会议通过的“训政时期约法”中。《训政纲领》规定：训政时期“由中国国民党全国代表大会领导国民，行使政权”，“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之”，（注：训政纲领.）即由国民党全国代表大会及其中央执行委员会代表国民行使政权，这是国民党以党治国的根本原则，确立了以党治国体制的基本框架。此后的“训政时期约法”又以国家根本大法的形式加以确认。 这一原则的具体内涵包括：(1)国家政权由国民党代替人民行使，国民党全国代表大会及其中央执行委员会是全国最高权力机关。国民党规定由其“代表”国民行使政权，但由于国民党的社会基础变得日益狭窄，根本无法发挥聚集与表达民政利益和意愿的功能，在政权机构中也迟迟没有设立体现与实施民意的机关，所谓“代表”国民只是空言，其实质乃是以国民党代替国民行使政权。国民无法参与政权，相反却有接受国民党领导的义务，国民党规定“中华民国人民必须服从、拥护中国国民党，誓行三民主义，……始得享受中华民国国民之权利”。（注：训政时期党、政府、人民行使政权治权之分际及方略案.孔庆泰编.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）[M].安徽教育出版社，1994年.第595页.）(2)中央政府由国民党中央产生。“训政时期约法”规定，国民政府主席及委员由国民党中央执行委员会选任；国民党中央1931年底修正的国民政府组织法则规定国民政府主席、委员及各院政府院长都由国民党中央执行委员会选任。（注：革命文献.第79辑.台湾国民党中央党史会1979年编辑出版.第262页.）(3)政府对国民党中央负责。1929年国民党三全大会通过的《训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定，国民政府在实施训政计划与方案上对国民党中央政治会议负责，而中央政治会议在决定训政大计与指导政府上又对国民党中央执行委员会负责。（注：荣孟源.国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）[M].光明日报出版社，1985.第659页.）(4)国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督。如国民党中央政治会议有权讨论与议决施政方针、军政大计、财政计划，“指导监督国民政府重大国务之施行”。（注：国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第45、594页.）(5)国家根本法及其他重要法律由国民党中央制定、修正和解释。国民党中央政治会议“得议决一切法律”，修正及解释国民政府组织法等。（注：国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第254、594页.）通过上述规定，国民党一步步确立和巩固了其在南京国民政府政治体制中的领导核心地位，这种领导既包括对国家生活的政治领导，即国民党中央直接决定国家的政治方向和政治原则，也包括对国家生活的组织领导，及国民党中央决定和影响政府机构重要人员的任免。 二、“以党治国”的具体形式 国民党的以党治国体制包括国民党与国家、社会（经济、文化事务等）、其他政党与社会团体的关系等方面，其中最重要、最核心的是党政关系，它在很大程度上决定和制约着整个南京国民政府的政治体制。国民党在南京国民政府中的最高领导地位主要体现在它对政府的控制与制约中，下文从中央与地方两个层面进行论述。学术界在论及国民党的党制形态时，多以“一党专制”来概括，这一论断是合乎实际的，但也应看到国民党的一党专制并不是铁板一块，而是存在着不同层次。事实上，不管从指导思想上还是从实际运行上，中央与地方的党政关系都存在着明显差异。 1.中央党政关系形态 中央党政关系主要指国民党中央党部与国民政府的关系。关于二者的关系，根据《训政纲领》和“训政时期约法”的规定，在训政时期由国民党总揽政权，为政纲政策的发源地，国民政府行使治权以执行政策。具体而言，由国民党中央政治会议（1935年复称中央政治委员会）对国民政府进行政治指导。中央政治会议的权限和组织前后虽经多次修正，其基本性质始终是一致的，即中央政治会议隶属于中央执行委员会，对后者负责，但非处理党务的机关；中央政治会议为党与政府之间唯一连锁，党于政府建国大计及其对内对外政策有所发动，必须经过它而达于政府；中央政治会议总握训政时期一切根本方针之抉择权。为政府根本大计与政策方案发源之机关，国民政府在执行政治方案上对其负责，而它又不属于政府机关。（注：训政大纲说明书.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）.第586页.）中央政治会议的权限经过几次修正不断扩充，“事实上中央政治会议的权限经过几次修正不断扩充，“事实上实等于没有限制，而历次修正只为文字上的改变，而职权则早已到了无可扩充的地步。”（注：中国政府.第1册.商务印书馆，1946年.第96页.）其具体权限主要是可讨论议决下述事项：建国纲领；立法原则；施政方针；军事大计；财政计划；国民政府主席、委员、各院正副院长及特任、特派官吏的人选。（注：中央执行委员会政治会议条例.国民党政府政治制度档案史料选编（上册）第43页.）这些权限使中央政治会议控制了政府立法、行政等方面的重要事务。在上述内容中，中央政治会议对政府的立法控制权较为广泛，具体包括：中央政治会议可以向立法院提出法律案，立法院对于此种提案不得变更原则，仅能讨论内容，有不同意见时只能陈述意见；一切法律案除由政治会议自己提出并由其本身决定外，其他各提案机关提出的，应由提案机关拟订法律原则草案送请政治会议决定；立法院通过的法律案在国民政府未公布前，政治会议认为有修正必要的可以发交立法院依据其意见修正。（注：见1928年2月国民党中央政治会议通过的《立法程序法》、中央执行委员会1933年4月修正通过的《立法程序纲领》、1935年5月国民政府修正公布的《立法院议事规则》.）
