中图分类号：K244,K245 文献标识码：A 文献编号：051l-4721(2004)04-0047-07 长期以来，“皇帝出口为敕”的说法一直左右着人们的观念，差不多已经成了评价中国古代政治法律决策的一种思维定势。然而，征诸史实，乃大谬不然。唐代即有“不经凤阁鸾台，何以为敕”之说，凡不经中书门下，而由内宫直接发出的指令被朝野视为“斜封墨敕”，因其未经法定程序颁布，理论上不具有法律效力，有关行政部门可拒绝执行。南宋学者陈亮在其《龙川文集·论执要之道》中论述宋朝诏令制度时说：“自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨。差除即以熟状进入，获可始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。”可见诏令的拟定、颁行是一个有多种机构共同参与，分工明确，各行其职，层层审核的复杂过程。皇帝对章奏的批示也是如此——它只能被视为诏令的初始形态，而不是具有法律效力的政令。 现代决策理论认为，信息是决策的基础。决策的过程，就是信息输入、转换和输出的过程。各种组织（包括国家组织）要想顺利生存和发展，必须及时准确地掌握有关自身和周围环境方面的信息，以便及时采取必要的措施，应付内部和周围环境的变化。然而，信息不会自动传递，要想及时准确地掌握有关信息，就必须建立有效的信息沟通体系，其中包括一系列正式和非正式的沟通渠道。组织的沟通渠道是否合理、畅通，决定信息的传送、分析处理是否及时、准确、迅速、有意义，进而又决定着该组织管理的有效性和效率的高低。 在中国古代社会中，同样存在政治信息的收集、整理、传输和处理问题，从周朝的肺石，魏晋南北朝的登闻鼓，到唐代的匦函，历代统治者都在探索更为合理的运行程序和运行规范，宋朝的章奏制度便是借鉴千百年制度设计经验而打造出的一个集信息收集、整理、传输和处理为一体的政治决策系统。 章奏制度是政务决策和诏令形成机制必不可少的一个组成部分。在宋代章奏运行的制度设计中，臣下向皇帝上书依其身份地位和章奏内容不同采用不同的文书形式，通过不同的渠道呈递，由不同的机构管理；奏章的内容、封装、投送、转呈，均由相应的制度予以规范；奏章的看详与处理不仅自有章程，且与皇帝临朝视政时的臣僚上殿奏事、面陈政见相互表里，共同构成国家决策酝酿、政令拟定的生成与产出机制。因此，从某种意义上可以说，君主处理臣下章奏的过程即是法律的孕育与分娩的过程。通过宋代章奏制度的研究不仅可以解析当时的政治决策与立法过程，而且可以观察其国家权力的配置格局与运行状况。 一、宋代章奏的不同形式及其相关规范 章奏是臣下向皇帝进言奏事使用的文书。除临朝视事外，君主“勤政”的主要内容就是批阅奏章。通过阅读奏章，皇帝得以了解来自方方面面的政务情报，为其行使最高决策权获取必要的信息资源；通过对奏章的批示，皇帝把自己的意志传递给政府系统各个有关部门，成为国家法律的基本渊源。因此，批阅章奏是皇帝了解与处理政务的一种基本工作形式。有关章奏书写、递呈、收转、看详、批阅的各种规范的总和便是章奏制度。 宋朝各级官员依其身份和奏请事务的性质而使用不同的奏章。京外官员中的前两府大臣以及奏报军情急务者，在京官员中上殿奏对及任职大两省的官员，允许使用札子奏事。札子也是宰相处理政务的一种文书形式——“故事，惟中书执政官行札子，以出政令”[1]（卷285）。除上述人员外，其他官员及平民百姓奏事均要使用奏状。 奏章有两种封装方式。宋朝法律规定：事涉机密者，如急事、灾异、妖术、狱案，或臣僚自有所陈，或奉旨分析事状，均采用实封，其余的一律通封。臣下接到尚书六曹等中央机关的行政指令后有不同意见也允许实封复奏。违规错用章奏封装方法的官员要受到“杖一百”的严厉处罚[2]（卷16《文书门》）。奏章实封是法律明文规定的一种特殊封装程式。“凡系实封者，并令依例程封书毕，更用纸折角重封，准前题字及两折角处并令用印，无印者细书名字。”[3]（《职官》2之46）南宋时期的行政法典中载有文书式，对章奏实封的方法有十分缜密的规定：“诸奏事应实封而无印者，文书及内外封面须一手写。”“诸申发章奏及公文皆书实口应书名者亲书其报应，仍具承受月日要速机密仍实封其公文。”“诸奏状应印而无印者，借非钱谷、刑狱印。”[2]（卷16《文书门》）上述规定说明，立法者对国家的情报安全已经有了非常深刻的认识。 章奏是上达于君主的正式文书。为了使君主能够获得真实、有效、充分和独享的情报资源，宋朝政府制定了各种规范以约束各级官员的上奏行为： 1.诚实无欺。诚实无欺是臣下对君言事的基本要求。《宋刑统》中规定：“诸对制及奏事、上书，诈不以实者，徒二年，非机密而妄言有密者，加一等。”[4]（卷25《诈伪律》）有的放矢，实事求是是臣僚上言的基本要求，捃拾细微、不知轻重、于事无补的言论进入奏章将会受到法律的制裁。 2.禁止讦人阴私和发人赦前之事。官民相互往来的文字书信“非情涉不顾”不得上缴，不得摘录其中文字以言人过失，违者“杖八十”，如上奏于皇帝则罪“加二等”。奏章中也不得揭发别人在大赦以前所犯的罪错，“否则科违制之罪”[5]（《刑法志》）。
